LOA no Orçamento Público: composição e como ler a lei orçamentária

O que é a LOA e o que ela autoriza (na prática)

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é a lei que detalha, para um ano específico, quanto o governo está autorizado a arrecadar e quanto está autorizado a gastar, indicando em que e por meio de quais ações. Na leitura da LOA, a palavra-chave é autorização: o valor previsto na dotação é um limite legal para empenhar despesas, mas não garante que todo o valor será executado (isso depende de arrecadação, cronograma financeiro, contingenciamentos e outras regras).

Para entender a LOA sem se perder, pense nela como um conjunto de tabelas e anexos que respondem a quatro perguntas: quem gasta (órgão/unidade), em que área (função/subfunção), para qual finalidade (programa/ação) e com que dinheiro (fonte/detalhamento da receita).

Como a LOA costuma ser organizada: peças e quadros mais comuns

1) Texto da lei

É a parte normativa: define limites, autorizações e regras para execução (por exemplo, autorização para abrir créditos suplementares até certo percentual, regras de remanejamento, uso de reserva de contingência, condições para transferências).

2) Quadros e anexos orçamentários

É onde está o detalhamento da receita e da despesa. A nomenclatura varia por ente (União, estado, município), mas normalmente aparecem quadros como:

• Quadro de receitas: estimativa de arrecadação por categoria econômica e origem.
• Quadro de despesas: fixação da despesa por órgão, unidade, função, programa, ação e natureza da despesa.
• Demonstrativos por fonte/destinação de recursos: mostram de onde vem o dinheiro e para onde pode ir.
• Quadros de detalhamento da despesa (QDD): detalhamento fino por elemento de despesa e, às vezes, por modalidade de aplicação.
• Orçamentos fiscais, da seguridade social e de investimento (quando aplicável): separação por “blocos” de orçamento.

Mapa mental da estrutura: do “quem” ao “o quê”

Órgão e unidade orçamentária (quem executa)

Órgão é o grande agrupador (ex.: Secretaria de Saúde). Unidade orçamentária é o nível que normalmente executa e gerencia dotações (ex.: Fundo Municipal de Saúde; Hospital X; Departamento Y). Na LOA, a despesa costuma estar organizada primeiro por órgão e unidade.

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Função e subfunção (em que área de política pública)

Função classifica a despesa por área ampla (ex.: Saúde, Educação, Assistência Social, Urbanismo). Subfunção detalha a área (ex.: Atenção Básica, Assistência Hospitalar, Ensino Fundamental). Isso ajuda a localizar rapidamente “em qual área” o gasto está sendo planejado.

Programa e ação (para qual finalidade e como será feito)

Programa agrupa ações com um objetivo comum (ex.: Fortalecimento da Atenção Primária). Ação é o nível operacional que aparece com dotação: pode ser projeto (tem começo e fim, geralmente investimento), atividade (contínua, manutenção) ou operação especial (despesas que não geram bens/serviços diretamente, como juros, amortizações, transferências).

Na prática, quando você quer achar “onde está” uma política pública na LOA, você quase sempre termina na ação, porque é nela que o valor autorizado aparece de forma executável.

Dotações: como ler o valor autorizado

Dotação orçamentária é o valor autorizado para uma despesa específica, em determinada ação, dentro de uma unidade orçamentária, com uma natureza de despesa e uma fonte de recursos. A dotação é o “teto legal” para empenhar.

Uma dotação costuma ser apresentada com um conjunto de classificações. Um formato típico (pode variar) é:

Órgão > Unidade > Função/Subfunção > Programa > Ação > Natureza da despesa > Fonte

Exemplo ilustrativo (fictício):

Órgão: Secretaria Municipal de Saúde (SMS)  Unidade: Fundo Municipal de Saúde (FMS)  Função: Saúde  Subfunção: Atenção Básica  Programa: Atenção Primária Forte  Ação: Manutenção das Equipes de Saúde da Família  Natureza: 3.3.90.39 (Outros serviços de terceiros - PJ)  Fonte: 1.500 (Recursos não vinculados)  Dotação: R$ 2.000.000

O que esse exemplo permite concluir: existe autorização para contratar serviços de terceiros (PJ) para manter equipes de saúde da família, até o limite de R$ 2 milhões, usando determinada fonte.

Fontes/destinação de recursos: “de onde vem” e “o que pode”

A fonte (ou destinação) indica a origem do dinheiro e, muitas vezes, as regras de uso. Em geral, você verá:

• Recursos não vinculados: maior flexibilidade (respeitando regras gerais).
• Recursos vinculados: têm finalidade definida por lei/convênio (ex.: transferências para saúde, educação, fundos específicos).
• Transferências: podem exigir comprovação, metas, prestação de contas e regras específicas.

Na leitura, a fonte responde: esse gasto depende de dinheiro carimbado? Se sim, a execução pode ficar condicionada ao repasse, à habilitação do ente, a regras do instrumento de transferência e a contrapartidas.

Categorias econômicas e natureza da despesa: “o que será comprado/feito”

Categoria econômica: Despesa Corrente x Despesa de Capital

• Despesas correntes: manutenção e funcionamento (pessoal, custeio, serviços, material de consumo).
• Despesas de capital: investimentos e inversões (obras, equipamentos, aquisição de bens permanentes), além de amortização da dívida.

Essa distinção ajuda a identificar se a LOA está planejando manter serviços ou expandir capacidade com investimentos.

Natureza da despesa (estrutura típica)

Em muitos orçamentos, a natureza da despesa é apresentada por um código e descrição. Você não precisa decorar códigos para ler bem, mas precisa reconhecer os blocos:

• Grupo de natureza da despesa (GND): por exemplo, Pessoal e Encargos; Outras Despesas Correntes; Investimentos; Inversões Financeiras; Amortização da Dívida.
• Modalidade de aplicação: indica se a execução é direta ou via transferência (por exemplo, aplicação direta; transferências a municípios; transferências a entidades).
• Elemento de despesa: detalha o objeto (material de consumo, diárias, serviços de terceiros, obras, equipamentos etc.).

Leitura prática: se a ação é “Construção de Unidade Básica de Saúde” e a natureza está em Investimentos, faz sentido. Se estiver majoritariamente em Outras Despesas Correntes, pode indicar que a ação não é obra, mas manutenção/serviços (ou que você está olhando outra ação parecida).

Quadros orçamentários que ajudam a “enxergar” a LOA

Quadro por órgão/unidade

Útil para responder: quanto cada órgão terá para gastar e como isso se distribui entre unidades (fundos, autarquias, secretarias).

Quadro por função/subfunção

Útil para responder: quanto vai para cada área (Saúde, Educação etc.) e para quais subáreas.

Quadro por programa/ação

Útil para responder: quais entregas/atividades foram priorizadas e com que volume de recursos.

QDD (Quadro de Detalhamento da Despesa)

É um dos mais importantes para leitura fina. Nele, você costuma ver a ação “quebrada” por natureza/elemento e fonte, permitindo entender como o dinheiro será gasto (pessoal, serviços, material, obras, equipamentos).

Passo a passo: como localizar uma política pública na LOA e entender o valor autorizado

Passo 1 — Defina o “nome de busca” da política pública

Escolha termos que provavelmente aparecem na LOA: nome do serviço (ex.: “creche”, “atenção básica”, “pavimentação”), do equipamento público (ex.: “UBS”, “CRAS”), ou do tipo de entrega (ex.: “construção”, “manutenção”, “aquisição”).

Dica prática: se a LOA estiver em PDF, use a busca por palavra. Se estiver em tabelas, filtre por descrição da ação.

Passo 2 — Encontre a função/subfunção mais provável

Antes de ir direto ao órgão, use a lógica da área:

• Creche: função Educação (subfunções ligadas à educação infantil).
• UBS e equipes de saúde: função Saúde (subfunções de atenção básica).
• Pavimentação e drenagem: função Urbanismo/Infraestrutura (dependendo do ente).

Isso reduz o universo de linhas para procurar.

Passo 3 — Identifique o órgão e a unidade executora

Agora responda: quem executa essa política? Pode ser uma secretaria, um fundo, uma autarquia. Exemplo: ações de saúde frequentemente estão no Fundo de Saúde, não apenas na secretaria.

Passo 4 — Localize o programa e, principalmente, a ação

Dentro do órgão/unidade e da função, procure o programa relacionado e liste as ações que têm descrição compatível com a política pública.

Exemplo (fictício) para “pavimentação de ruas”:

• Programa: Mobilidade e Infraestrutura Urbana
• Ações possíveis: “Pavimentação e Recapeamento de Vias”, “Drenagem Urbana”, “Manutenção de Vias”

Se você quer obra nova, a ação tende a ser “pavimentação/implantação”. Se quer conservação, tende a ser “manutenção”.

Passo 5 — Leia a dotação: valor autorizado e sua composição

Ao encontrar a ação, observe:

• Valor total da ação (dotação agregada).
• Quebra por natureza da despesa (custeio x investimento; serviços x obras x equipamentos).
• Fontes de recursos (se é recurso próprio, vinculado, transferência).

Exemplo de leitura: se a ação “Construção de Creche” tem R$ 5.000.000, mas 90% está em fonte de transferência, a execução pode depender do repasse e do cumprimento de condições do instrumento.

Passo 6 — Reconheça condicionantes: contrapartidas, vinculações e limites

Nem toda dotação é “livre”. Procure sinais de condicionantes:

• Vinculação da fonte: recursos carimbados para finalidade específica.
• Contrapartida: quando a despesa depende de o ente aportar uma parte com recursos próprios (comum em convênios/transferências voluntárias).
• Modalidade de aplicação: se a execução será por transferência a outro ente/entidade, pode exigir chamamento, termo de fomento/colaboração, convênio, contrato de repasse etc.
• Regras no texto da LOA: autorizações e limitações para remanejamento, suplementação, uso de reserva de contingência.

Como identificar contrapartida na prática: muitas LOAs trazem ações separadas, uma com fonte de transferência e outra com fonte própria, ambas relacionadas ao mesmo projeto. A ação (ou subtítulo) pode mencionar “contrapartida” explicitamente.

Passo 7 — Valide se a ação é “executável” do jeito que você imagina

Faça três checagens rápidas:

• Ação compatível: a descrição corresponde ao que você procura (obra, manutenção, aquisição, serviço)?
• Natureza compatível: investimento para obra/equipamento; custeio para manutenção/serviços.
• Fonte compatível: existe risco de depender de repasse? É vinculada a uma finalidade específica?

Exercício guiado (fictício): achar “reforma de escola” na LOA

1) Termos de busca

Use: “reforma”, “manutenção”, “unidade escolar”, “infraestrutura escolar”.

2) Função/subfunção

Vá para Educação e subfunções ligadas à educação básica/ensino fundamental.

3) Órgão/unidade

Procure Secretaria de Educação e, se houver, unidade específica de infraestrutura/obras ou fundo.

4) Programa/ação

Exemplos de ações que podem aparecer:

• “Reforma e Ampliação de Unidades Escolares”
• “Manutenção Predial da Rede Escolar”
• “Aquisição de Equipamentos para Unidades Escolares”

5) Interpretação do valor autorizado

Se a ação “Reforma e Ampliação” tem dotação em Investimentos e elemento ligado a obras/instalações, isso sugere execução via contrato de obra. Se a dotação estiver em serviços de terceiros e material, pode indicar manutenção predial contínua (pequenos reparos).

6) Condicionantes

Se parte relevante estiver em fonte vinculada (por exemplo, transferência), procure no detalhamento se há indicação de convênio/repasse e se existe ação de “contrapartida” com fonte própria.

Checklist rápido para ler qualquer linha da despesa na LOA

Erros comuns ao interpretar a LOA (e como evitar)

Confundir “valor autorizado” com “valor garantido”

Evite concluir que “vai acontecer” apenas porque há dotação. Use a fonte e o tipo de despesa para avaliar dependências (transferências, contrapartidas) e a natureza (se há dotação suficiente para o tipo de entrega).

Procurar a política pública só pelo nome do programa

Programas podem ser amplos. A leitura efetiva costuma estar na ação e no QDD, onde aparecem os objetos de gasto.

Ignorar a fonte de recursos

Duas ações com o mesmo nome podem ter fontes diferentes e, portanto, graus diferentes de condicionamento. Sempre confira a fonte/destinação.

Olhar apenas o total da ação e não o detalhamento

O total pode esconder que quase tudo é pessoal, ou que não há investimento suficiente para obra, ou que o recurso está concentrado em um elemento que não viabiliza a entrega pretendida.