Execução da despesa no Orçamento Público: empenho, liquidação e pagamento

O que é “executar” a despesa na prática

Depois que a despesa está prevista na lei orçamentária e existe dotação para aquela finalidade, a administração pública precisa transformar a autorização em gasto efetivo. Essa transformação ocorre em fases operacionais, com registros e documentos próprios, que permitem controle, auditoria e transparência.

As três fases clássicas da despesa são: empenho, liquidação e pagamento. Elas não são “burocracia por si só”: cada uma comprova algo diferente e reduz riscos como pagar sem receber, receber sem registrar, ou comprometer recursos inexistentes.

Conceitos essenciais antes de entrar nas fases

Disponibilidade orçamentária (dotação) e disponibilidade financeira (caixa)

Dois “sinais verdes” diferentes costumam ser confundidos:

• Disponibilidade orçamentária: existe dotação suficiente na LOA (e, quando aplicável, crédito adicional) para assumir o compromisso. É condição para empenhar.
• Disponibilidade financeira: existe caixa (ou programação financeira) para pagar no momento devido. É condição para pagar.

Na rotina, é comum haver dotação disponível, mas o pagamento depender do fluxo de caixa e do cronograma de desembolso.

Cronograma de desembolso e programação financeira

O cronograma de desembolso organiza quando o órgão poderá efetivamente pagar suas obrigações ao longo do exercício, compatibilizando receitas esperadas e despesas. Operacionalmente, ele influencia:

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• a priorização de pagamentos (por exemplo, contratos continuados, folha, serviços essenciais);
• o ritmo de execução (evitar empenhar tudo cedo e não conseguir pagar);
• a gestão de restos a pagar no fim do ano.

Restos a pagar (RAP): o que são e por que importam

Restos a pagar são despesas empenhadas e não pagas até 31/12. Elas “passam” para o exercício seguinte para pagamento, conforme regras e disponibilidade financeira. Na prática, existem duas situações comuns:

• RAP processados: a despesa foi liquidada (o bem/serviço foi atestado), mas não foi paga.
• RAP não processados: a despesa foi empenhada, mas ainda não foi liquidada (o bem/serviço ainda não foi entregue/atestado).

RAP exigem controle rígido porque representam compromissos do passado competindo com despesas do ano corrente.

Cancelamentos: quando e por que ocorrem

Cancelamentos podem ocorrer em diferentes pontos:

• Cancelamento/estorno de empenho: quando o compromisso não se concretiza (ex.: fornecedor desistiu, contrato rescindido, compra não realizada). Reduz o valor comprometido na dotação.
• Cancelamento de restos a pagar: quando a obrigação não será mais paga (ex.: objeto não entregue, contrato encerrado sem execução, prescrição, glosas definitivas). Requer justificativa e registro formal.

O cancelamento não “apaga” a trilha: ele deixa evidências contábeis e administrativas que precisam estar bem documentadas.

Fase 1: Empenho

O que o empenho comprova

Empenho é o ato que reserva dotação e assume um compromisso de gasto. Ele comprova que o órgão:

• tem dotação para aquela despesa;
• formalizou a intenção de pagar, condicionada à entrega/execução do objeto;
• passou a ter uma obrigação potencial perante o credor, nos termos do instrumento (contrato, ata, nota de empenho etc.).

Em termos práticos: após o empenho, aquela parcela da dotação fica comprometida e não deveria ser usada para outra finalidade.

Documentos/atos que normalmente sustentam o empenho

• Solicitação de compra/serviço (requisição interna) com justificativa e especificação.
• Pesquisa de preços e mapa comparativo (quando aplicável).
• Processo de contratação: dispensa/inexigibilidade ou licitação, conforme o caso.
• Contrato, ata de registro de preços, ordem de fornecimento ou instrumento equivalente.
• Nota de empenho (documento contábil/administrativo do empenho).

Passo a passo prático do empenho (visão operacional)

1. Checar dotação: confirmar saldo suficiente na ação/elemento adequado.
2. Validar o processo: contratação regular e objeto definido (quantidade, prazo, local de entrega, condições).
3. Emitir o empenho: registrar credor, objeto, valor, fonte de recursos e classificação pertinente.
4. Publicar/registrar conforme regras internas (ex.: extrato de contrato, transparência).
5. Encaminhar ao fornecedor (quando aplicável) para dar início à entrega/execução.

Fase 2: Liquidação

O que a liquidação comprova

Liquidação é a verificação do direito do credor. Ela comprova que:

• o bem foi entregue ou o serviço foi prestado conforme o contratado;
• a administração conferiu quantidade, qualidade, prazos e demais condições;
• o valor a pagar está corretamente apurado (incluindo glosas, multas, reajustes previstos, retenções tributárias, quando aplicável).

Na prática, a liquidação é o “atesto” formal: sem ela, o pagamento não deveria ocorrer.

Documentos/atos que normalmente sustentam a liquidação

• Nota fiscal/fatura do fornecedor.
• Termo de recebimento (provisório e/ou definitivo, conforme o objeto).
• Atesto do fiscal do contrato/servidor responsável (declaração de conformidade).
• Relatório de medição (obras/serviços continuados) ou relatório de execução.
• Comprovantes técnicos quando necessários (laudos, testes, certificados, controle de qualidade).

Passo a passo prático da liquidação

1. Receber o objeto: entrada física (almoxarifado/farmácia) ou confirmação do serviço executado.
2. Conferir conformidade: quantidades, especificações, validade (no caso de medicamentos), condições de transporte, prazos.
3. Registrar recebimento: termo/registro de recebimento e movimentação de estoque quando houver.
4. Atestar a nota fiscal: servidor responsável confirma a entrega/execução.
5. Apurar valor líquido: aplicar glosas, multas e retenções cabíveis.
6. Registrar a liquidação no sistema: vincular ao empenho e preparar para pagamento.

Fase 3: Pagamento

O que o pagamento comprova

Pagamento é a quitação da obrigação após a liquidação. Ele comprova que:

• o credor recebeu o valor devido (ou parte, se pagamento parcial);
• houve autorização e execução financeira conforme a programação;
• as retenções e recolhimentos (quando aplicáveis) foram tratados corretamente.

Documentos/atos que normalmente sustentam o pagamento

• Ordem bancária ou instrumento equivalente.
• Autorização de pagamento (fluxo interno: unidade demandante, financeiro/tesouraria, ordenador de despesa).
• Comprovante de transferência / extrato.
• Guias de recolhimento de tributos/retenções (quando aplicável).

Passo a passo prático do pagamento

1. Checar programação financeira: existe limite/cronograma para pagar naquele período?
2. Validar a liquidação: documentação completa e atesto regular.
3. Autorizar: assinaturas/validações conforme segregação de funções.
4. Efetivar: emitir ordem bancária e realizar a transferência.
5. Registrar: baixa do passivo e arquivamento digital/físico do processo.

Como as fases se conectam (visão de trilha de auditoria)

Caso prático narrado: compra de medicamentos (linha do tempo)

Cenário: uma Secretaria Municipal de Saúde precisa comprar 10.000 unidades de um antibiótico para abastecer unidades básicas. A compra será feita com entrega em 15 dias, pagamento em até 30 dias após o atesto.

Dia 1 a 5 — Preparação e decisão de compra

• Unidade demandante (farmácia central) abre a requisição: quantidade, especificação, justificativa (risco de desabastecimento), local de entrega.
• Área de compras faz pesquisa de preços e define o caminho de contratação (ex.: adesão a ata, pregão, dispensa conforme hipótese legal aplicável).
• Checagem de dotação: confirma saldo na dotação destinada à aquisição de medicamentos.

Registro típico no processo: requisição + pesquisa de preços + documentos da contratação + despacho autorizando prosseguir.

Dia 6 — Empenho (compromisso assumido)

Com o fornecedor definido e condições estabelecidas, é emitida a nota de empenho no valor total (ex.: R$ 120.000).

• O que fica comprovado: a administração reservou dotação e formalizou o compromisso de pagar se o fornecedor entregar conforme contratado.
• Documento-chave: nota de empenho vinculada ao processo de contratação.

Ponto de atenção: se o cronograma de desembolso indicar restrição de caixa no curto prazo, isso não impede o empenho (desde que haja dotação), mas exige planejamento para não acumular obrigações sem capacidade de pagamento.

Dia 20 — Entrega e conferência (início da liquidação)

O fornecedor entrega os medicamentos no almoxarifado/farmácia central.

• Conferência de quantidade (10.000 unidades), lote, validade, integridade das embalagens e conformidade com a especificação.
• Registro de entrada em estoque (quando aplicável).

Documentos típicos: canhoto/romaneio, termo de recebimento, registro de entrada, relatório de conferência.

Dia 21 — Liquidação (atesto e apuração do valor devido)

O fiscal/servidor responsável atesta a nota fiscal e a área competente registra a liquidação.

• O que fica comprovado: o fornecedor cumpriu o objeto; o credor tem direito ao recebimento.
• Documento-chave: nota fiscal atestada + termo de recebimento/atesto + registro de liquidação no sistema.

Exemplo de ajuste na liquidação: se 200 unidades vierem em desacordo e forem recusadas, a liquidação pode ocorrer com glosa proporcional (pagamento apenas do recebido conforme), ou pode-se liquidar parcialmente e aguardar reposição para liquidar o restante.

Dia 35 a 50 — Pagamento (saída financeira conforme cronograma)

Com a liquidação registrada, o financeiro agenda o pagamento conforme o cronograma de desembolso e limites do período.

• O que fica comprovado: quitação da obrigação (total ou parcial) por meio de ordem bancária/transferência.
• Documentos típicos: autorização de pagamento, ordem bancária, comprovante de transferência, guias de retenções (se aplicáveis).

Variação importante: e se virar o ano?

Imagine que o empenho ocorreu em novembro, a entrega e liquidação em dezembro, mas o caixa só permite pagar em janeiro.

• Em 31/12, a despesa está empenhada e liquidada, porém não paga: vira restos a pagar processados.
• Em janeiro, o pagamento ocorre como quitação de RAP, respeitando a programação financeira do novo exercício.

Agora imagine que o empenho ocorreu em novembro, mas o fornecedor só entrega em fevereiro.

• Em 31/12, a despesa está empenhada, mas não liquidada: vira restos a pagar não processados.
• Em fevereiro, com a entrega e o atesto, ocorre a liquidação e depois o pagamento.

Variação importante: cancelamento no caso prático

Se o fornecedor não entregar e o contrato for rescindido:

• o empenho pode ser cancelado/estornado total ou parcialmente, liberando a dotação;
• se já houver RAP inscrito, pode ser necessário cancelar restos a pagar com justificativa e registro formal.

Checklist operacional rápido (para não se perder no processo)

Antes do empenho

• Há dotação e saldo suficiente?
• O objeto está bem definido (quantidade, especificação, prazo, local)?
• A contratação está formalmente instruída?

Antes da liquidação

• O bem/serviço foi entregue/executado?
• Há termo de recebimento e atesto?
• Há necessidade de glosa, multa ou retenção?

Antes do pagamento

• A liquidação está registrada e completa?
• O cronograma de desembolso permite pagar agora?
• Ordem bancária e autorizações estão corretas?