Contratações Públicas e execução contratual com foco contábil no Judiciário

Visão contábil da contratação pública no Judiciário

Contratações públicas no Judiciário envolvem um encadeamento de atos administrativos e registros que conectam a necessidade do órgão ao pagamento ao fornecedor, com controles de legalidade, economicidade e rastreabilidade. Do ponto de vista contábil-orçamentário, o foco recai sobre: (i) a vinculação do gasto ao planejamento e à dotação; (ii) a correta formação do valor contratual (inclusive reajustes/repactuações e reequilíbrio); (iii) a evidência do fato gerador para liquidação; (iv) retenções tributárias e previdenciárias; (v) glosas, multas e compensações; e (vi) o recebimento do objeto e seus efeitos patrimoniais (estoques, imobilizado, serviços).

Documentos-chave e trilha de evidências

• Documento de formalização da demanda (DFD) e estudos técnicos preliminares (ETP): justificam a necessidade, estimativas e alternativas.
• Termo de referência/projeto básico: define objeto, métricas, níveis de serviço, critérios de medição e pagamento.
• Mapa de riscos e plano de fiscalização: define riscos e controles, com reflexos em glosas, multas e garantias.
• Pesquisa de preços e estimativa do valor: base para reserva e empenho, e para análise de vantajosidade.
• Autorização, edital/dispensa/inexigibilidade e julgamento: suportam a regularidade do processo.
• Contrato/ata e instrumentos de garantia: definem obrigações, reajuste/repactuação, sanções, prazos e forma de pagamento.
• Ordem de serviço/fornecimento e cronograma físico-financeiro: conectam execução a medições e liquidações.
• Medições, relatórios do fiscal, atesto e recebimentos provisório/definitivo: evidenciam a entrega e o fato gerador da liquidação.
• Nota fiscal/fatura e comprovações (regularidade, folha, encargos, subcontratação): suportam pagamento e retenções.
• Termos aditivos/apostilamentos: formalizam alterações, reajustes e reequilíbrio.
• Aplicação de sanções (multas) e glosas: impactam o valor liquidado/pago e eventuais receitas/compensações.

Fases da contratação e impactos contábeis e orçamentários

1) Planejamento da contratação (pré-contratual)

Objetivo: definir o que contratar, por que, quanto e como medir/receber. Aqui se formam os elementos que sustentam a futura despesa e evitam pagamentos indevidos.

• Ponto de controle: compatibilidade entre necessidade, especificação e dotação (natureza de despesa e fonte).
• Ponto de controle: critérios de medição e pagamento no termo de referência (evita liquidações sem fato gerador).
• Ponto de controle: matriz de risco e cláusulas de reajuste/repactuação (evita reequilíbrios mal fundamentados).

2) Seleção do fornecedor e formalização

Objetivo: escolher a proposta mais vantajosa e formalizar obrigações. Contabilmente, a atenção recai sobre o valor global/estimado, vigência, possibilidade de prorrogação e condições de pagamento, pois isso influencia o planejamento de empenhos e o acompanhamento de saldos.

• Ponto de controle: valor contratual e cronograma de desembolso coerentes com a disponibilidade orçamentária.
• Ponto de controle: cláusulas de reajuste/repactuação e índices (reajuste) ou planilha de custos (repactuação).
• Ponto de controle: garantias e sanções (multas) com critérios objetivos de cálculo.

3) Execução contratual (gestão e fiscalização)

Objetivo: assegurar que o contratado entregue o objeto conforme especificações e que o pagamento corresponda ao efetivamente executado. A execução é o momento em que surgem os principais eventos contábeis: liquidação, retenções, glosas, multas, reajustes e reequilíbrios.

Gestor x fiscal: foco no que gera evidência para a contabilidade

• Gestor do contrato: coordena prazos, aditivos, prorrogações, reequilíbrios e comunicação formal.
• Fiscal (técnico/administrativo/setorial): mede, verifica conformidade, registra ocorrências, recomenda glosas e atesta a execução.
• Contabilidade/execução financeira: valida documentação para liquidação e pagamento, confere retenções e registra eventos (multas, compensações, ajustes).

Empenho, liquidação e pagamento: o que observar na prática

Empenho (reserva do crédito)

O empenho materializa a autorização para gastar e vincula dotação ao contrato. Em contratos continuados, é comum o empenho por estimativa ou global (conforme normativos internos), com reforços/anulações ao longo da vigência. Em aquisições, frequentemente é global para a entrega prevista.

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• Ponto de controle: saldo do empenho x medições previstas (evita liquidação sem cobertura).
• Ponto de controle: classificação correta da despesa (natureza e elemento), pois afeta relatórios e prestação de contas.
• Ponto de controle: reforço/anulação de empenho quando houver aditivo, glosa relevante ou rescisão.

Liquidação (verificação do direito do credor)

Liquidação exige comprovação do fato gerador: entrega do bem, prestação do serviço, medição aprovada, recebimento provisório/definitivo quando aplicável, e conformidade documental. Atesto do fiscal é peça central, mas deve estar acompanhado de evidências (relatórios, checklists, medições, termos de recebimento).

• Ponto de controle: liquidação deve refletir o valor devido após glosas, multas e retenções.
• Ponto de controle: em serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, verificar documentos que suportem encargos e obrigações trabalhistas/ previdenciárias quando exigidos no contrato e normativos.
• Ponto de controle: segregação entre parcelas indenizatórias, reembolsos e itens não executados (evita pagamento indevido).

Pagamento (saída financeira)

O pagamento ocorre após a liquidação, respeitando a ordem cronológica quando aplicável e a regularidade do fornecedor. Do ponto de vista contábil, o valor pago pode ser diferente do liquidado por causa de retenções (tributárias/previdenciárias), compensações e multas.

• Ponto de controle: conciliação entre valor liquidado, retenções, multas e valor efetivamente pago.
• Ponto de controle: recolhimento tempestivo das retenções e correta identificação do favorecido (fornecedor x ente arrecadador).

Retenções, glosas e multas: como afetam a despesa

Retenções

Retenções são valores descontados do fornecedor e recolhidos a terceiros (ex.: tributos, contribuições). Na prática, isso exige que a liquidação evidencie o valor bruto devido, os descontos e o valor líquido a pagar, com guias e prazos de recolhimento.

• Ponto de controle: base de cálculo e alíquotas conforme natureza do serviço/bem e enquadramento do fornecedor.
• Ponto de controle: retenção não é glosa; retenção não reduz o valor do serviço executado, apenas altera o fluxo do pagamento (parte vai ao fisco/entes).

Glosas

Glosa é a redução do valor a pagar por inexecução, execução parcial, desconformidade ou descumprimento de níveis de serviço. A glosa deve estar prevista contratualmente (critérios objetivos) e documentada pelo fiscal.

• Ponto de controle: glosa reduz o valor liquidado (não há direito do credor sobre a parcela glosada).
• Ponto de controle: registrar a motivação e a memória de cálculo (evita questionamentos em auditorias).

Multas

Multas são sanções pecuniárias por descumprimento contratual. Podem ser descontadas de pagamentos (compensação) ou cobradas separadamente. Contabilmente, a multa pode gerar registro de crédito a receber/receita, conforme o momento e a forma de cobrança, além de impactar o valor líquido pago.

• Ponto de controle: ato formal de aplicação da sanção, com contraditório e ampla defesa quando cabível.
• Ponto de controle: distinção entre glosa (ajuste do que não foi executado) e multa (sanção).

Alterações contratuais: aditivo, apostilamento, reajuste, repactuação e reequilíbrio

Alterações qualitativas e quantitativas

Alterações podem modificar escopo, quantitativos, prazos e valores. Exigem motivação, análise de vantajosidade, disponibilidade orçamentária e formalização (termo aditivo, em regra). Impactos contábeis típicos: necessidade de reforço/anulação de empenho, ajuste de cronograma de desembolso e revisão de saldos a liquidar.

• Ponto de controle: antes de assinar aditivo com aumento de valor, verificar dotação e providenciar reforço de empenho.
• Ponto de controle: em supressões, anular empenho excedente e ajustar previsões de pagamento.

Reajuste

Reajuste é a atualização do preço por índice previamente previsto, em geral após período mínimo definido no contrato e na legislação aplicável. Exige memória de cálculo e apostilamento quando cabível, com impacto direto no valor das parcelas futuras e no planejamento do empenho.

• Ponto de controle: conferir data-base, índice contratual e período de incidência.
• Ponto de controle: registrar o novo valor unitário e atualizar a estimativa de despesa do exercício.

Repactuação (serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra)

Repactuação ajusta preços para refletir variações efetivas dos custos da planilha (ex.: salários por convenção coletiva, encargos, benefícios), mediante comprovação. Diferentemente do reajuste por índice, a repactuação exige análise detalhada da planilha de custos e formação do preço.

• Ponto de controle: exigir documentação de suporte (CCT/ACT, planilha comparativa, memória de cálculo, impactos por posto).
• Ponto de controle: verificar se itens já estavam previstos e se a variação é efetiva e pertinente ao contrato.
• Ponto de controle: efeitos retroativos, quando admitidos, exigem cuidado com competência, saldo de empenho e formalização.

Reequilíbrio econômico-financeiro

Reequilíbrio recompõe a equação econômico-financeira por evento extraordinário e imprevisível (ou previsível de consequências incalculáveis), ou por fato do príncipe/da administração, conforme o caso. Exige demonstração do nexo causal e do impacto no contrato, com análise técnica e jurídica. Contabilmente, pode gerar aumento de despesa futura e, eventualmente, reconhecimento de passivo a pagar se houver valores devidos por períodos anteriores após decisão administrativa.

• Ponto de controle: separar reequilíbrio de repactuação/reajuste; não usar reequilíbrio para cobrir variações ordinárias.
• Ponto de controle: formalização e cobertura orçamentária antes de assumir obrigação de pagamento.

Recebimento do objeto e seus reflexos contábeis

Recebimento provisório e definitivo

O recebimento é a etapa que evidencia a entrega e a conformidade. Em bens e obras, costuma haver recebimento provisório (para verificação) e definitivo (após testes/aceitação). Em serviços continuados, o recebimento se materializa por medições mensais e atestos, com relatórios de conformidade.

• Ponto de controle: termo de recebimento e laudos/testes quando aplicável.
• Ponto de controle: para bens permanentes, identificar tombamento, localização, responsável e início de uso.
• Ponto de controle: para materiais de consumo, entrada em almoxarifado e conferência quantitativa/qualitativa.

Passo a passo prático: do contrato ao pagamento (checklist operacional)

Passo 1: antes da execução

• Conferir contrato assinado, vigência, valor, cláusulas de reajuste/repactuação e critérios de medição.
• Emitir/confirmar empenho compatível com o período e com o cronograma.
• Designar gestor e fiscais; criar pasta de fiscalização com modelos de relatórios e checklists.

Passo 2: durante a execução (mensal ou por entrega)

• Fiscal registra evidências: relatórios, ordens de serviço, checklists, fotos quando cabível, e ocorrências.
• Aplicar métricas de nível de serviço e calcular glosas quando houver desconformidades.
• Receber nota fiscal/fatura e conferir: CNPJ, descrição, período, valores, dados bancários, e documentos exigidos.
• Calcular retenções e preparar guias/recolhimentos conforme regras aplicáveis.

Passo 3: liquidação

• Anexar atesto do fiscal e documentos de suporte (medição, recebimento, relatórios).
• Liquidar pelo valor devido: bruto do serviço/bem executado menos glosas; registrar multas quando aplicadas e compensadas.
• Validar saldo do empenho; se insuficiente, solicitar reforço antes de liquidar o excedente.

Passo 4: pagamento e pós-pagamento

• Efetuar pagamento do líquido ao fornecedor e recolher retenções aos entes competentes.
• Arquivar comprovantes (pagamento, guias, relatórios) e atualizar controles de saldo contratual.
• Se houver multa não compensada, instaurar cobrança e acompanhar recebimento.

Estudo de caso 1: serviços continuados (limpeza e conservação) com repactuação

Cenário

Um tribunal contrata serviço de limpeza com dedicação exclusiva de mão de obra, 12 meses, valor mensal estimado de R$ 120.000. O contrato prevê: medição mensal, glosas por níveis de serviço, retenções legais, e possibilidade de repactuação após 12 meses ou quando houver alteração de CCT que impacte salários e benefícios, conforme regras internas. No 8º mês, há falhas recorrentes em áreas críticas; no 10º mês, é aplicada multa por reincidência; no 13º mês (prorrogação), ocorre repactuação por nova CCT.

Trilha de registros e pontos de controle (mês a mês)

Mês 1: início da execução

• Documento: ordem de serviço e plano de fiscalização.
• Controle: conferir se o empenho cobre as parcelas previstas do exercício.
• Liquidação: com base no atesto e relatório do fiscal, liquidar R$ 120.000 (valor bruto do mês), com retenções calculadas; pagar o líquido.

Mês 8: glosa por nível de serviço

O fiscal apura descumprimento de rotinas em áreas críticas e aplica glosa de 5% no mês, prevista em contrato, com memória de cálculo.

• Documento: relatório de fiscalização com evidências e cálculo da glosa.
• Liquidação: valor devido do mês = R$ 120.000 - R$ 6.000 (glosa) = R$ 114.000 (antes de retenções).
• Controle contábil: a glosa reduz a despesa liquidada; não há obrigação a pagar sobre os R$ 6.000 glosados.
• Controle: atualizar saldo do empenho e do contrato (executado x saldo a executar).

Mês 10: multa por reincidência e compensação

Após processo administrativo simplificado previsto no contrato, aplica-se multa de R$ 3.000, a ser descontada da fatura do mês.

• Documento: decisão de aplicação de multa, notificação e possibilidade de defesa; memória de cálculo.
• Liquidação: apurar o valor do serviço executado (ex.: R$ 120.000, sem glosa no mês) e, no fluxo de pagamento, efetuar compensação da multa, pagando ao fornecedor o líquido após retenções e após o desconto da multa.
• Controle contábil: registrar a multa como crédito/receita conforme o procedimento do órgão; se compensada, evidenciar a redução do valor a pagar ao fornecedor e o registro do ingresso correspondente.

Mês 12: prorrogação e preparação para repactuação

• Documento: termo aditivo de prorrogação (se cabível) e atualização do cronograma.
• Controle: verificar necessidade de novo empenho para o novo exercício/período e adequar saldo.
• Controle: solicitar ao contratado planilha de custos e documentos para repactuação (CCT/ACT, encargos, benefícios).

Mês 13: repactuação por nova CCT

A nova CCT eleva salários e benefícios, aumentando o custo mensal em R$ 9.600. Após análise da planilha e validação, formaliza-se a repactuação com novo valor mensal de R$ 129.600.

• Documento: planilha de custos original x repactuada, CCT/ACT, parecer técnico do fiscal/área demandante, manifestação jurídica e termo aditivo/apostilamento conforme regra interna.
• Empenho: reforçar/emitir novo empenho para cobrir a diferença e as parcelas futuras.
• Liquidação: a partir da vigência da repactuação, liquidar pelo novo valor mensal, mantendo controles de glosas, multas e retenções.
• Ponto de controle crítico: se houver efeitos retroativos, conferir competência, saldo de empenho e formalização antes de reconhecer valores a pagar.

Checklist de auditoria interna (serviços continuados)

• Há evidência de medição e atesto mensal com critérios objetivos?
• Glosas estão previstas, calculadas e documentadas?
• Multas têm processo formal e registro/compensação rastreável?
• Retenções foram calculadas corretamente e recolhidas no prazo?
• Repactuação tem planilha, CCT/ACT, nexo com o contrato e cobertura orçamentária?

Estudo de caso 2: aquisição de bens (estações de trabalho) com recebimento e ajuste de quantitativo

Cenário

Um tribunal adquire 200 estações de trabalho (computador + monitor), entrega única, valor unitário de R$ 6.500, total de R$ 1.300.000. O contrato prevê recebimento provisório para conferência e testes e recebimento definitivo após validação. Na entrega, 10 unidades apresentam defeito e 5 monitores não correspondem à especificação. O fornecedor substitui os itens em 15 dias. Há também uma supressão formal de 20 unidades por ajuste de necessidade antes da entrega, com redução proporcional do valor.

Trilha de registros e pontos de controle

Antes da entrega: supressão de quantitativo

• Documento: termo aditivo de supressão (20 unidades), com justificativa e ajuste do valor total.
• Empenho: anular a parcela do empenho correspondente à redução (20 x R$ 6.500 = R$ 130.000), ajustando o saldo.
• Controle: atualizar o quantitativo contratado para 180 unidades e o valor total para R$ 1.170.000.

Entrega: recebimento provisório e não conformidades

• Documento: termo de recebimento provisório, checklist de conferência e relatório técnico de testes.
• Controle: registrar pendências (10 defeituosas + 5 fora de especificação) e notificar formalmente o fornecedor para substituição.
• Ponto contábil: evitar liquidação integral se o contrato e a regra de recebimento exigirem conformidade/recebimento definitivo para caracterizar o direito do credor sobre a totalidade; quando admitido, liquidar apenas a parcela efetivamente recebida e aceita.

Substituição e recebimento definitivo

• Documento: termo de recebimento definitivo após substituição e testes.
• Liquidação: liquidar o valor correspondente às 180 unidades aceitas definitivamente (180 x R$ 6.500 = R$ 1.170.000), observando retenções aplicáveis.
• Patrimônio/almoxarifado: para bens permanentes, realizar tombamento, identificação patrimonial, localização e responsável; evidenciar entrada e disponibilização para uso.

Se houver atraso na substituição: multa por mora

Se o contrato prever multa por atraso e o fornecedor ultrapassar o prazo, aplicar sanção com memória de cálculo e ato formal.

• Documento: apuração do atraso, cálculo da multa e decisão administrativa.
• Pagamento: compensar a multa no pagamento final ou instaurar cobrança.
• Controle: manter rastreabilidade entre ocorrência, sanção e efeito financeiro.

Checklist de controle (aquisição)

• Empenho ajustado após supressão/aditivo?
• Recebimento provisório e definitivo formalizados?
• Liquidação compatível com o efetivamente aceito?
• Registro patrimonial (tombamento) e documentação de entrada concluídos?
• Sanções por atraso/descumprimento aplicadas e registradas quando cabível?

Quadro-resumo: eventos da execução e seus efeitos no valor a pagar

Valor bruto medido/entregue (base do serviço/bem executado)  = A Glosa (reduz o que é devido por inexecução)            = (B) Multa (sanção; pode ser compensada no pagamento)     = (C) Retenções (descontos para recolhimento a terceiros)   = (D) Valor líquido a pagar ao fornecedor                  = A - B - C - D (observando a forma de registro adotada) 

Use esse quadro como roteiro de conferência: o atesto e a medição sustentam A; o relatório do fiscal sustenta B; o ato sancionatório sustenta C; e as guias e bases legais sustentam D. A consistência entre esses elementos é o núcleo do controle contábil na execução contratual.