Classificações no Orçamento Público: função, programa, ação e natureza da despesa

Por que existem “classificações” no orçamento

No orçamento, uma mesma despesa pode ser vista por ângulos diferentes: quem vai executar, em que área ela se encaixa, qual objetivo ela atende e que tipo de gasto ela é (pessoal, custeio, investimento etc.). As classificações organizam essas visões em códigos padronizados, permitindo: planejamento, controle, comparação entre órgãos e anos, transparência e prestação de contas.

Na prática, uma dotação (autorização de gasto na LOA) ganha uma “identidade” ao combinar quatro grandes classificações: institucional, funcional, programática e natureza da despesa.

1) Classificação institucional (órgão e unidade)

O que é

É a classificação que responde: quem executa o gasto? Ela identifica o órgão (por exemplo, Secretaria/Ministério) e a unidade orçamentária (a estrutura que recebe dotação e executa/gerencia o orçamento).

Para que serve

• Responsabilização: deixa claro qual estrutura administrativa responde pela execução.
• Gestão: facilita distribuir limites, acompanhar empenhos e comparar desempenho entre unidades.
• Controle: auditorias e controles internos/externos conseguem rastrear a execução por unidade.

Como ler na prática

Normalmente aparece como um código para Órgão e outro para Unidade (a forma exata varia por ente e sistema). Exemplo ilustrativo:

• Órgão: 12 – Secretaria Municipal de Educação
• Unidade: 001 – Departamento de Ensino Fundamental

Se você quer saber “em qual secretaria está o dinheiro?”, comece pela institucional.

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2) Classificação funcional (função e subfunção)

O que é

É a classificação que responde: em que área de atuação do governo a despesa se encaixa? A função representa a área ampla (ex.: Educação, Saúde). A subfunção detalha um recorte dentro da função (ex.: Ensino Fundamental, Atenção Básica).

Para que serve

• Comparabilidade: permite comparar gastos em Educação ou Saúde entre órgãos diferentes e entre anos.
• Análise de políticas públicas: mostra quanto se gasta em determinada área, independentemente de “quem” executa.
• Relatórios e transparência: muitos demonstrativos agregam despesas por função/subfunção.

Como ler na prática

Exemplo ilustrativo:

• Função: 12 – Educação
• Subfunção: 361 – Ensino Fundamental

Se a dúvida é “isso é gasto de Educação ou de Assistência Social?”, a resposta está aqui.

3) Classificação programática (programa e ação)

O que é

É a classificação que responde: para qual objetivo o gasto existe e o que será feito com o recurso. Em geral:

• Programa: organiza um conjunto de ações orientadas a um objetivo (ex.: melhorar a aprendizagem).
• Ação: é a entrega/atividade concreta financiada (pode ser atividade, projeto ou operação especial, conforme a estrutura do orçamento do ente).

Para que serve

• Vincular recurso a entregas: facilita acompanhar se o dinheiro está financiando o que foi planejado.
• Gestão por resultados: permite monitorar execução física (quando aplicável) e financeira por ação.
• Priorização: ajuda a enxergar quais programas/ações concentram recursos.

Como ler na prática

Exemplo ilustrativo:

• Programa: 1002 – Qualidade na Educação Básica
• Ação (Atividade): 2015 – Manutenção do Ensino Fundamental

Se a pergunta é “qual entrega esse gasto financia?”, olhe programa e ação.

4) Classificação por natureza da despesa

O que é

É a classificação que responde: que tipo de gasto é esse? Ela descreve a natureza econômica do desembolso (pessoal, material de consumo, serviços, obras, equipamentos etc.). É a base para entender se a dotação é de custeio, investimento, pessoal, e para aplicar regras e controles.

Estrutura típica do código

Uma forma muito usada é o código no padrão:

GND . Modalidade . Elemento ( . Desdobramento, quando existir)

Onde:

• GND (Grupo de Natureza da Despesa): agrupa grandes tipos (ex.: Pessoal, Outras Despesas Correntes, Investimentos).
• Modalidade de aplicação: indica como o recurso será aplicado (por exemplo, se é aplicação direta ou transferência). A nomenclatura exata varia, mas a ideia é sempre mostrar o “caminho” da execução.
• Elemento de despesa: detalha o objeto do gasto (ex.: material de consumo, serviços de terceiros, equipamentos).
• Desdobramento (quando adotado): detalha ainda mais o elemento, conforme regras do ente.

Para que serve

• Controle do objeto do gasto: evita misturar itens diferentes na mesma rubrica.
• Aplicação de regras: muitas vedações/limites e rotinas de execução dependem da natureza (ex.: pessoal vs. investimento).
• Qualidade da informação: melhora relatórios e a transparência do “no que” o dinheiro foi gasto.

Exemplos ilustrativos de natureza

• 3.3.90.30 – Material de Consumo
• 3.3.90.39 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica
• 4.4.90.52 – Equipamentos e Material Permanente

Se a dúvida é “isso é serviço, material ou equipamento?”, a resposta está na natureza.

Como as classificações se combinam para formar a “identidade” de uma dotação

Pense na dotação como um registro com várias etiquetas. Cada etiqueta responde a uma pergunta:

Quando você junta essas quatro, consegue identificar com precisão quem vai gastar, em que área, com qual finalidade/entrega e em que objeto.

Passo a passo prático: montando e lendo uma dotação (exemplo completo)

A seguir, um exemplo didático e completo (códigos e descrições ilustrativos) de como uma dotação pode aparecer organizada. A ordem e o formato podem variar por ente/sistema, mas a lógica é a mesma.

1) Defina o executante (institucional)

• Órgão (12): Secretaria Municipal de Educação
• Unidade (001): Departamento de Ensino Fundamental

2) Enquadre a área (funcional)

• Função (12): Educação
• Subfunção (361): Ensino Fundamental

3) Vincule ao objetivo e à entrega (programática)

• Programa (1002): Qualidade na Educação Básica
• Ação (2015): Manutenção do Ensino Fundamental (Atividade)

4) Escolha o tipo de gasto (natureza)

• Natureza (3.3.90.30): Material de Consumo

5) (Quando existir) inclua fonte/destinação de recursos e identificadores locais

Alguns orçamentos trazem também Fonte/Destinação e outros identificadores (como localizador, categoria econômica, identificador de uso, etc.). Como esses campos variam bastante, aqui vai um exemplo genérico apenas para leitura:

• Fonte/Destinação (1500): Recursos não vinculados de impostos (exemplo ilustrativo)

6) Visualize a dotação como um “cartão de identidade”

7) Como “ler” essa dotação em linguagem simples

Leitura: A Secretaria de Educação (órgão 12), por meio do Departamento de Ensino Fundamental (unidade 001), vai executar despesa na área de Educação (função 12), especificamente Ensino Fundamental (subfunção 361), dentro do programa de Qualidade na Educação Básica (programa 1002), na ação de Manutenção do Ensino Fundamental (ação 2015), comprando material de consumo (natureza 3.3.90.30), com a fonte/destinação indicada (1500, no exemplo).

Como usar as classificações para rastrear uma despesa real

Do item comprado até o orçamento

Suponha uma compra de papel A4 para escolas. Para rastrear corretamente:

• Natureza: tende a ser 3.3.90.30 (material de consumo), e não equipamento.
• Ação: deve estar ligada à manutenção/funcionamento do ensino (ex.: manutenção do ensino fundamental), e não a uma ação de obra.
• Função/Subfunção: Educação / Ensino Fundamental (se for para esse nível), evitando classificar como Administração apenas por ser compra “meio”.
• Unidade: a unidade que de fato gerencia a compra e a execução orçamentária.

Do orçamento até o relatório

Se você quer responder “quanto foi gasto com material de consumo na Educação?”, filtre por:

• Função 12 (Educação) e/ou subfunções relevantes
• Natureza 3.3.90.30
• Opcionalmente, por órgão/unidade para ver quem executou

Checklist: evite confusões comuns

• Não confunda função com órgão: “Educação” (função) não é a mesma coisa que “Secretaria de Educação” (órgão). Um órgão pode executar despesas em mais de uma função.
• Subfunção não é “detalhe do item comprado”: subfunção detalha a área de atuação (ex.: ensino fundamental), enquanto o item comprado é detalhado na natureza.
• Programa/Ação não substituem a natureza: a ação diz o que será feito; a natureza diz o que será comprado/contratado.
• Material permanente vs. consumo: verifique se o bem é durável e incorporável ao patrimônio (tende a ser permanente) ou se é de uso/consumo (tende a ser consumo). Isso muda a natureza e afeta controles.
• Serviço não é material: contrato de limpeza, manutenção predial, vigilância e consultorias normalmente entram como serviços (natureza de serviços), não como material.
• Transferência não é aplicação direta: se o recurso vai para outro ente/entidade executar, a modalidade de aplicação (quando usada) precisa refletir isso; não trate como gasto direto do órgão.
• Ação errada distorce resultado: classificar um gasto recorrente em uma ação de “projeto” (ou vice-versa) atrapalha o acompanhamento do que é manutenção versus expansão.
• Institucional define responsabilidade: antes de executar, confirme se a dotação está na unidade correta; isso evita remanejamentos desnecessários e problemas de execução.
• Use a combinação completa para auditoria: ao checar um gasto, registre sempre o conjunto (órgão/unidade + função/subfunção + programa/ação + natureza). Olhar só um pedaço aumenta a chance de interpretação errada.