Acompanhamento e controle do Orçamento Público: transparência e monitoramento

O que é acompanhamento e controle da execução orçamentária

Acompanhar e controlar o orçamento público é verificar, ao longo do ano, se o que foi autorizado está sendo executado de forma regular (conforme a lei), eficiente (com bom uso dos recursos) e transparente (com informação acessível). Na prática, isso significa ler relatórios oficiais, cruzar dados e observar a trilha da despesa: do que foi planejado para o que foi empenhado, liquidado e pago, além do que ficou como saldo ou restos a pagar.

Dois cuidados ajudam a interpretar corretamente os números: (1) execução não é só pagamento; muitas políticas públicas aparecem primeiro como empenho e liquidação, e o pagamento pode ocorrer depois; (2) comparar “previsto x realizado” exige olhar o mesmo recorte (mês, bimestre, quadrimestre) e a mesma classificação (função, programa, órgão, fonte de recursos).

Principais fontes e relatórios para monitorar a execução

1) Relatórios fiscais e de gestão (visão macro)

• RREO (Relatório Resumido da Execução Orçamentária): mostra, em geral bimestralmente, como estão receitas e despesas, resultados e alguns demonstrativos setoriais. Útil para ver tendência de arrecadação, ritmo de gasto e comparações com metas.
• RGF (Relatório de Gestão Fiscal): normalmente quadrimestral, foca limites e indicadores fiscais (ex.: despesa com pessoal, dívida, garantias). Útil para entender restrições que podem afetar a execução.
• Prestação de contas / balanços: consolida o exercício, permitindo checar consistência entre o que foi executado e o que foi registrado contabilmente.

2) Portais de transparência e sistemas de consulta (visão micro)

Portais de transparência e consultas de execução permitem acompanhar despesa por órgão, programa/ação, fornecedor, modalidade de contratação e por fase (empenho, liquidação, pagamento). O ideal é que a consulta permita exportar dados (CSV/planilha) e filtrar por período.

3) Demonstrativos úteis para leitura e interpretação

• Execução por função/programa/ação: ajuda a ver se as prioridades estão recebendo execução compatível com o planejado.
• Execução por natureza da despesa (pessoal, custeio, investimento etc.): ajuda a entender se o gasto está concentrado em manutenção da máquina ou em entregas/investimentos.
• Execução por fonte de recursos: importante para identificar recursos vinculados e possíveis travas (ex.: convênios, transferências condicionadas).
• Restos a pagar: sinaliza despesas empenhadas e não pagas no exercício, com impacto na continuidade e na transparência do fluxo financeiro.

Como ler a execução: o que observar em empenhos, liquidações, pagamentos e saldos

Empenho: compromisso assumido

O que observar:

• Concentração de empenhos no fim do ano: pode indicar corrida para “usar orçamento” (nem sempre irregular, mas merece atenção).
• Empenhos muito altos com baixa liquidação: pode sinalizar planejamento fraco, contratos que não andam, ou registro antecipado sem entrega correspondente.
• Empenhos fragmentados (muitos pequenos para o mesmo objeto): pode indicar tentativa de evitar modalidade de contratação mais rigorosa, dependendo do caso.
• Descrição do objeto: deve ser clara e compatível com a ação/programa. Objetos genéricos dificultam controle.

Liquidação: comprovação da entrega/execução

O que observar:

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• Liquidação sem evidência de entrega: em transparência, procure notas fiscais, atestos, medições, relatórios de execução (quando disponíveis).
• Liquidação muito baixa em políticas finalísticas: pode indicar gargalos de execução (projeto, licitação, capacidade operacional).
• Liquidação alta e pagamento baixo: pode indicar problema de caixa, priorização de pagamentos ou acúmulo de obrigações.

Pagamento: saída efetiva de caixa

O que observar:

• Ritmo de pagamento: pagamentos muito concentrados em poucos meses podem indicar sazonalidade, mas também podem sinalizar atraso sistemático.
• Pagamentos recorrentes para os mesmos fornecedores: pode ser normal (contratos continuados), mas vale checar se há competição e justificativa.
• Pagamentos sem correspondência clara com a política pública: cruzar com a ação/programa e com o objeto.

Saldos e “previsto x realizado”

O que observar:

• Saldo alto perto do fim do exercício: pode indicar baixa capacidade de execução, entraves administrativos ou contingenciamento.
• Saldo baixo com baixa entrega: pode indicar execução financeira sem resultado proporcional (exige olhar indicadores e evidências).
• Diferença grande entre dotação atualizada e executado: investigar se houve remanejamentos, bloqueios, frustração de receita ou mudanças de prioridade.

Controle interno, controle externo e prestação de contas (na prática)

Controle interno: prevenção e correção dentro do próprio órgão

Controle interno é o conjunto de rotinas e verificações feitas pela administração para reduzir erros, fraudes e desperdícios e para melhorar a gestão. Ele atua antes, durante e depois da execução, por exemplo: conferência de documentos, segregação de funções, checagem de conformidade, auditorias internas e monitoramento de riscos.

Como isso aparece para o cidadão: em geral, por normas, relatórios de auditoria interna quando publicados, respostas a ouvidorias, correções de processos e melhoria de transparência.

Controle externo: fiscalização independente

Controle externo é exercido por instituições com mandato de fiscalização (por exemplo, tribunais de contas e o legislativo no julgamento de contas, conforme o ente). Ele avalia legalidade, legitimidade, economicidade e resultados, podendo emitir determinações, recomendações e aplicar sanções.

Como isso aparece para o cidadão: pareceres, acórdãos, alertas, relatórios de auditoria, painéis de fiscalização e processos de tomada/prestação de contas.

Prestação de contas: o “dever de explicar” com evidências

Prestação de contas é demonstrar o que foi feito com os recursos: quanto foi gasto, em quê, por que, com quais resultados e com quais documentos comprobatórios. Uma boa prestação de contas conecta execução (empenho/liquidação/pagamento) com entregas (obras, serviços, atendimentos) e com indicadores (quantidade, qualidade, prazo, custo).

Transparência: como usar a informação pública para monitorar

Checklist de transparência mínima ao consultar uma despesa

• Identificação completa: órgão, unidade, programa/ação, elemento de despesa, fonte de recursos.
• Fases da despesa: valores de empenho, liquidação e pagamento, com datas.
• Fornecedor/beneficiário: CNPJ/CPF, razão social/nome, valores acumulados.
• Documento e processo: número do empenho, contrato/ata, processo administrativo, modalidade de contratação (quando aplicável).
• Objeto detalhado: descrição suficiente para entender o que foi comprado/contratado.
• Local/benefício: quando possível, onde foi entregue/realizado (obra, escola, unidade de saúde).

Sinais de atenção (não são prova, mas pedem verificação)

• Muitos empenhos no último mês sem liquidação correspondente.
• Liquidações e pagamentos muito rápidos em objetos que normalmente exigem medição/atesto detalhado.
• Objeto genérico (“serviços diversos”, “materiais em geral”) com valores relevantes.
• Fornecedor recorrente em várias unidades para o mesmo tipo de serviço, sem clareza de competição.
• Desalinhamento entre execução financeira e evidências de entrega (ex.: obra paga, mas sem avanço visível).

Passo a passo prático: como acompanhar uma política pública do início ao fim (pela execução)

Passo 1 — Defina o recorte do monitoramento

• Escolha um tema (ex.: merenda escolar, atenção básica, pavimentação).
• Defina o período (mês atual, bimestre, acumulado no ano).
• Selecione as classificações que você vai usar para filtrar (função, programa, ação, órgão, unidade executora).

Passo 2 — Capture os números essenciais

Monte uma tabela simples com: dotação atualizada, empenhado, liquidado, pago e saldo. Se houver, inclua restos a pagar (inscritos e pagos).

Passo 3 — Calcule indicadores básicos (com fórmulas)

Use percentuais para comparar ações diferentes.

• % empenhado = empenhado ÷ dotação atualizada
• % liquidado = liquidado ÷ dotação atualizada
• % pago = pago ÷ dotação atualizada
• Taxa de conversão (empenho → liquidação) = liquidado ÷ empenhado
• Taxa de pagamento (liquidação → pagamento) = pago ÷ liquidado

Exemplo (Ação X): dotação=10.000.000; empenhado=6.500.000; liquidado=4.200.000; pago=3.800.000  % pago = 3.800.000 / 10.000.000 = 38%  conversão empenho→liquidação = 4.200.000 / 6.500.000 ≈ 64,6%  pagamento sobre liquidado = 3.800.000 / 4.200.000 ≈ 90,5%

Passo 4 — Compare “previsto x realizado” do jeito certo

• Previsto: use a dotação atualizada do período (considerando ajustes ocorridos no ano).
• Realizado: escolha a fase adequada ao objetivo: para “entrega”, olhe mais para liquidação; para “caixa”, olhe pagamento.
• Comparação temporal: compare com o mesmo período do ano anterior (quando fizer sentido) e observe sazonalidade.

Passo 5 — Vá do agregado ao detalhe (trilha de evidências)

• Identifique as maiores despesas (top 10 por valor pago ou liquidado).
• Para cada uma, abra o detalhe: empenho → documento → fornecedor → contrato/ata → objeto → local/beneficiário.
• Registre evidências: links, números de processo, datas, valores e observações.

Roteiro de monitoramento mensal (modelo pronto)

1) Preparação (30–60 minutos)

• Defina o mês de referência e se a análise será mensal e acumulada no ano.
• Atualize a lista de ações/programas monitorados (no máximo 5 a 10 para começar).
• Baixe/exporte os dados do portal (execução por ação e por fornecedor).

2) Painel de indicadores (preencher todo mês)

3) Verificações rápidas (checklist)

• Top despesas do mês: quais foram e por quê?
• Top ações com menor execução: há entrave de contratação, projeto, equipe, licenças?
• Top ações com execução acelerada: há evidência de entrega compatível?
• Restos a pagar: aumentaram? estão sendo pagos? em quais áreas?
• Alterações relevantes: houve mudanças na dotação atualizada que expliquem o comportamento?

4) Registro e comunicação (padrão simples)

Crie um registro mensal com três blocos: (1) números (tabela e indicadores), (2) achados (o que chamou atenção), (3) perguntas e pedidos de informação (o que falta para entender).

Perguntas de auditoria cidadã (para orientar a investigação)

Sobre planejamento x execução

• Quais ações/programas tiveram menor % liquidado e quais são os motivos formais (licitação deserta, projeto incompleto, falta de equipe, contingenciamento)?
• Houve mudanças relevantes na dotação atualizada? Quais atos justificaram e quais áreas perderam/ganharam recursos?
• O ritmo de execução está compatível com a sazonalidade do serviço (ex.: calendário escolar, período de chuvas para obras)?

Sobre legalidade e integridade da despesa

• Os empenhos têm objeto claro e compatível com a ação/programa?
• Existe contrato/ata/processo associado e ele está disponível para consulta?
• Há indícios de fracionamento de despesas semelhantes em curto período?
• Os pagamentos estão vinculados a liquidações com evidência (atesto, medição, nota fiscal)?

Sobre eficiência e resultados

• O custo pago está compatível com referências (preços públicos, atas, valores de mercado) e com a especificação do objeto?
• O que foi entregue (quantidade/qualidade/prazo) corresponde ao que foi liquidado e pago?
• Há concentração de fornecedores que sugira baixa competição ou dependência?

Sobre transparência e acesso à informação

• O portal permite identificar claramente fase da despesa, fornecedor, objeto, contrato e unidade executora?
• Os dados são exportáveis e atualizados com periodicidade adequada?
• Quando falta informação, qual canal oficial (ouvidoria/e-SIC) deve ser acionado e qual é o prazo de resposta?

Exemplo prático de leitura: interpretando um caso comum

Cenário: uma ação de manutenção de escolas tem dotação atualizada de 5.000.000. No acumulado do ano: empenhado 4.500.000, liquidado 1.200.000, pago 900.000.

• Leitura: há forte compromisso (empenho alto), mas baixa comprovação de entrega (liquidação baixa). Pode indicar contratos assinados recentemente, obras paradas, medições não aprovadas ou problemas de execução.
• Próximos passos: ver quais contratos concentram os empenhos; checar cronogramas e medições; verificar se há justificativas formais para atraso; comparar com meses anteriores; observar se a liquidação cresce nos meses seguintes.
• Perguntas objetivas: quais unidades escolares seriam atendidas? qual o cronograma físico-financeiro? quais serviços foram atestados? por que a liquidação está baixa?