Avaliação de resultados no Orçamento Público: do gasto ao impacto

Do gasto ao impacto: por que “executar bem” não é só pagar contas

Na avaliação de resultados, a pergunta central deixa de ser “quanto foi gasto?” e passa a ser “o que foi entregue e o que mudou na vida das pessoas?”. A execução financeira (valores empenhados, liquidados e pagos) é necessária para viabilizar políticas públicas, mas não garante, sozinha, que houve melhoria real. Por isso, é útil organizar a análise em uma cadeia lógica que conecta recursos a mudanças observáveis.

Quatro níveis para analisar desempenho: insumos, produtos, resultados e impactos

Uma forma prática de não confundir “meio” com “fim” é separar o que é comprado/contratado do que é entregue e do que muda na realidade. Use esta distinção:

• Insumos: recursos usados para executar a ação (dinheiro, pessoal, materiais, contratos). Ex.: compra de vacinas, contratação de equipe, combustível para equipes de campo.
• Produtos (entregas/outputs): bens e serviços gerados diretamente pela ação. Ex.: doses aplicadas, consultas realizadas, quilômetros de estrada recuperados, alunos atendidos.
• Resultados (outcomes): efeitos de curto/médio prazo no público-alvo, associados ao uso do produto. Ex.: aumento da cobertura vacinal, redução do tempo de espera por consulta, aumento da frequência escolar.
• Impactos: mudanças mais amplas e duradouras, influenciadas por vários fatores além da ação. Ex.: redução de mortalidade por doença evitável, aumento da renda, redução de desigualdades territoriais.

Regra de bolso: execução financeira mede “esforço”; produto mede “entrega”; resultado mede “mudança no público”; impacto mede “mudança estrutural”.

Como PPA, LDO e LOA se conectam na avaliação de resultados

PPA: onde metas e indicadores dão o “norte” do que medir

Para avaliar resultados, você precisa de um alvo e de uma régua. O PPA normalmente oferece essa base ao definir programas com objetivos, metas e indicadores. Na prática, ele ajuda a responder:

• O que o governo quer mudar? (objetivo do programa)
• Como saber se está melhorando? (indicadores)
• Quanto pretende alcançar? (metas, muitas vezes físicas ou de resultado)

Na avaliação, use os indicadores do PPA como referência para escolher quais resultados acompanhar, evitando medir apenas o que é fácil (por exemplo, só contar eventos realizados).

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LDO: onde prioridades e metas anuais orientam foco e cobrança

Mesmo com um plano de médio prazo, o ano tem limites de capacidade e recursos. A LDO ajuda a transformar o “norte” em foco anual ao:

• Definir prioridades para o exercício (o que terá mais atenção e recursos).
• Orientar a alocação e a execução (regras e diretrizes que afetam o ritmo e a forma de implementar).
• Fortalecer a lógica de monitoramento: se algo é prioridade, espera-se meta clara e acompanhamento mais frequente.

Na avaliação, a LDO é útil para justificar por que certos indicadores e metas serão acompanhados com mais intensidade naquele ano.

LOA: onde a implementação vira “condição de possibilidade”

A LOA viabiliza a implementação ao autorizar dotações para ações específicas. Para avaliação de resultados, ela é o ponto de partida para conectar:

• Dotação (quanto foi autorizado)
• Ação (o que será feito)
• Meta física (quanto será entregue)
• Indicador (como medir mudança/efeito)

Sem dotação suficiente, o produto pode não acontecer; sem meta física, você perde o parâmetro de entrega; sem indicador, você não consegue sair do “gasto” para o “impacto”.

Passo a passo prático: como relacionar execução financeira a entregas e resultados

1) Escolha uma ação orçamentária e defina o “objeto avaliável”

Selecione uma ação com escopo claro (ex.: “aquisição e distribuição de medicamentos”, “manutenção de vias urbanas”, “ampliação de atendimento na atenção primária”). Defina o recorte: território, público-alvo e período.

2) Identifique a dotação e a execução financeira do período

Registre os valores autorizados e executados no período (por exemplo, autorizado, empenhado, liquidado e pago). Para análise de desempenho, compare execução com o planejado e observe sazonalidade (algumas entregas concentram-se em certos meses).

3) Defina a meta física (produto) e como será medida

Transforme a ação em entrega mensurável. Exemplos de metas físicas:

• “Aplicar 120.000 doses”
• “Recuperar 35 km de vias”
• “Realizar 18.000 consultas”

Especifique unidade de medida, fonte de dados e periodicidade (mensal, bimestral, trimestral).

4) Vincule a meta física a um indicador de resultado (e, se possível, de impacto)

Escolha um indicador que represente mudança no público-alvo, não apenas esforço. Exemplos:

• Resultado: “Cobertura vacinal (%) no público-alvo”
• Resultado: “Tempo médio de espera (dias) para consulta”
• Impacto: “Taxa de internações por condição sensível à atenção primária (por 10 mil)”

Defina linha de base (situação inicial), meta do período e método de cálculo.

5) Construa a cadeia lógica e explicite hipóteses e riscos

Nem todo produto vira resultado automaticamente. Registre as condições necessárias (ex.: adesão da população, logística, disponibilidade de profissionais) e riscos (ex.: desabastecimento, sazonalidade de demanda, atrasos contratuais). Isso evita atribuir ao orçamento efeitos que dependem de fatores externos.

6) Analise eficiência, eficácia e efetividade com perguntas simples

• Eficiência: “Quanto custou entregar cada unidade de produto?” (custo por dose aplicada, custo por km recuperado)
• Eficácia: “A meta física foi cumprida?” (entregas vs meta)
• Efetividade: “O indicador de resultado melhorou?” (mudança no público-alvo)

Uma leitura útil é cruzar execução financeira com entrega: execução alta com entrega baixa pode indicar gargalos (contratos, logística, capacidade). Entrega alta com execução baixa pode indicar subregistro, preços menores que o previsto ou execução concentrada em restos/contratos anteriores (dependendo do caso).

Modelo de quadro lógico simplificado (para usar em qualquer ação)

O quadro lógico organiza a relação entre recursos, entregas e mudanças. Abaixo um modelo simplificado, pronto para copiar e preencher:

QUADRO LÓGICO (simplificado) — Modelo preenchível

Problema público:
- (descreva em 1 frase)

Objetivo (resultado esperado):
- (mudança no público-alvo)

Insumos (recursos):
- Dotação (R$):
- Equipe/contratos principais:

Atividades (o que será feito):
- (lista curta de atividades)

Produtos (entregas) e meta física:
- Produto 1:
  - Meta física:
  - Unidade:
  - Fonte de dados:

Indicadores:
- Indicador de produto (opcional):
  - Fórmula:
  - Periodicidade:
- Indicador de resultado (principal):
  - Linha de base:
  - Meta do ano:
  - Fonte:
- Indicador de impacto (quando aplicável):
  - Linha de base:
  - Meta (médio prazo):

Hipóteses e riscos:
- Hipóteses (condições para funcionar):
- Riscos (o que pode atrapalhar):

Exemplo aplicado: conectando dotação, ação, meta física e indicador

Cenário: município quer aumentar a cobertura vacinal infantil e reduzir internações por doenças evitáveis.

1) Elementos orçamentários e de desempenho (visão integrada)

2) Quadro lógico do exemplo (simplificado e já preenchido)

3) Conectando números: custo por entrega e leitura de desempenho

Com os dados do exemplo, você pode gerar análises objetivas:

• Custo por dose aplicada (aproximação): se foram aplicadas 110.000 doses e pagos R$ 2.200.000, então R$ 2.200.000 / 110.000 ≈ R$ 20,00 por dose. Compare com períodos anteriores ou com municípios similares (quando houver referência).
• Grau de cumprimento da meta física: 110.000 / 120.000 = 91,7%. Se a execução financeira foi 73% da dotação paga (2,2/3,0) e a entrega foi 91,7%, pode indicar boa eficiência (ou que parte dos custos será paga depois, exigindo cautela na interpretação).
• Resultado: se a cobertura subiu de 78% para 88%, houve melhora, mas abaixo da meta (90%). Isso pede investigação: faltou busca ativa? houve hesitação vacinal? problemas de acesso?

4) Checklist rápido para não confundir produto com resultado

• “Doses aplicadas” é produto; “cobertura vacinal (%)” é resultado.
• “Campanhas realizadas” é atividade; “redução de internações” é impacto.
• Execução financeira alta sem melhora do indicador sugere que o problema pode estar em qualidade, focalização, acesso ou hipóteses não atendidas (ex.: adesão do público).

Boas práticas para escolher metas e indicadores (sem complicar)

Critérios simples para metas físicas (produto)

• Clareza: unidade de medida definida (doses, km, atendimentos).
• Rastreabilidade: existe fonte de dados confiável e periódica.
• Controle gerencial: a equipe executora consegue influenciar diretamente.

Critérios simples para indicadores de resultado

• Relevância: representa a mudança que importa para o cidadão.
• Sensibilidade: responde (ao menos em parte) às entregas no horizonte de tempo analisado.
• Comparabilidade: permite comparação no tempo e, quando possível, com outros territórios.

Como usar prioridades da LDO para organizar o monitoramento

Quando uma área é prioridade no ano, trate-a como “painel de controle”:

• Defina 1 a 3 indicadores-chave de resultado.
• Associe cada indicador a 1 ou mais metas físicas (produtos) e às ações financiadas.
• Estabeleça uma rotina de acompanhamento (ex.: mensal para produto; trimestral para resultado).