Em concursos para Guarda Municipal, “Poderes da Administração” e “Atos Administrativos” aparecem com frequência porque explicam como o Município atua juridicamente para organizar serviços, fiscalizar condutas e proteger o interesse público. O foco aqui é entender conceitos, identificar elementos e aplicar em situações práticas do cotidiano administrativo.
Poderes da Administração: conceito e finalidade
Poderes da Administração são instrumentos jurídicos conferidos ao Estado para cumprir suas finalidades. Não são “privilégios pessoais” do agente: são competências vinculadas ao interesse público e limitadas pela lei. Em regra, quando a lei atribui uma competência, ela também impõe o dever de exercê-la adequadamente (poder-dever).
Características importantes para prova
- Finalidade pública: todo poder deve buscar o interesse público definido pela norma.
- Limitação legal: o exercício do poder deve respeitar Constituição, leis e princípios administrativos.
- Controle: pode haver controle interno, externo e judicial (especialmente quando há ilegalidade).
- Responsabilização: abuso de poder gera consequências para o agente e pode invalidar o ato.
Espécies de poderes administrativos
Poder vinculado e poder discricionário
Essas duas categorias ajudam a entender o “grau de liberdade” do administrador.
- Poder vinculado: a lei define todos os requisitos e a Administração apenas cumpre. Exemplo: conceder um documento/credencial quando o interessado comprova todos os requisitos legais. Se os requisitos estão presentes, deve conceder; se não estão, deve negar.
- Poder discricionário: a lei permite escolha dentro de limites, normalmente quanto a conveniência e oportunidade e, às vezes, quanto ao conteúdo. Exemplo: definir o melhor horário e rota para reforço de patrulhamento preventivo em determinado bairro, dentro das diretrizes legais e administrativas.
Ponto de prova: discricionariedade não é liberdade total. O ato discricionário também deve respeitar competência, forma, finalidade e os limites legais; o Judiciário pode controlar a legalidade, mas não substitui a escolha administrativa legítima.
Poder hierárquico
É o poder de organizar a Administração internamente, distribuindo funções, estabelecendo relações de subordinação, delegando e avocando competências (quando permitido), além de fiscalizar e revisar atos de subordinados.
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- Exemplo prático: um comando determina procedimentos padronizados para atendimento de ocorrências administrativas, define escalas e revisa relatórios elaborados por equipes.
- Atenção: hierarquia existe dentro da mesma pessoa jurídica e estrutura administrativa; não se confunde com tutela/controle finalístico entre entidades.
Poder disciplinar
É o poder de apurar infrações funcionais e aplicar sanções a servidores e demais pessoas sujeitas a disciplina administrativa (conforme o regime aplicável), sempre com devido processo, contraditório e ampla defesa quando exigidos.
- Exemplo prático: apuração de falta funcional por descumprimento de escala ou uso indevido de equipamento institucional, com instauração de procedimento e aplicação de penalidade prevista.
- Ponto de prova: sanção disciplinar exige previsão normativa e respeito ao procedimento; punição “de imediato” sem rito pode gerar nulidade.
Poder regulamentar (normativo)
É a competência para expedir atos gerais e abstratos (como decretos e regulamentos) para dar execução à lei, detalhando sua aplicação. Não pode inovar criando obrigações sem base legal (salvo hipóteses constitucionais específicas).
- Exemplo prático: decreto municipal que detalha procedimentos para credenciamento, uso de uniformes, fluxos de atendimento e rotinas administrativas, com base em lei municipal.
Poder de polícia
É a atividade administrativa que limita ou condiciona direitos e liberdades em benefício do interesse público (segurança, ordem, higiene, tranquilidade, meio ambiente, posturas municipais etc.). Pode se manifestar por atos normativos, consentimentos, fiscalizações e sanções.
Elementos típicos do poder de polícia (ciclo de polícia)
- Ordem de polícia: regra que estabelece condutas permitidas/proibidas (ex.: normas de posturas).
- Consentimento de polícia: licença/autorização para atividade condicionada (ex.: alvará, quando previsto).
- Fiscalização de polícia: verificação do cumprimento (vistorias, abordagens administrativas, inspeções).
- Sanção de polícia: consequência pelo descumprimento (multa, interdição, apreensão, quando previsto).
Ponto de prova: poder de polícia deve observar legalidade, proporcionalidade e motivação. Medidas restritivas precisam de base normativa e adequação ao caso concreto.
Abuso de poder: excesso de poder e desvio de finalidade
Abuso de poder ocorre quando o agente atua fora dos limites legais ou com finalidade indevida. É tema recorrente em questões objetivas.
- Excesso de poder: o agente extrapola sua competência ou usa meios mais gravosos do que a lei permite. Exemplo: determinar medida restritiva sem previsão ou sem competência para tanto.
- Desvio de finalidade: o agente atua dentro da competência formal, mas visando finalidade diferente da prevista em lei. Exemplo: usar uma fiscalização para perseguir desafeto, e não para proteger o interesse público.
Consequências comuns: invalidade do ato, responsabilização do agente e possibilidade de controle judicial.
Atos administrativos: conceito e noções essenciais
Ato administrativo é a manifestação unilateral de vontade da Administração (ou de quem a represente) que produz efeitos jurídicos, sob regime de direito público, visando atender ao interesse público. Em provas, é importante diferenciar ato administrativo de outros fenômenos:
- Fato administrativo: acontecimento material que gera efeitos (ex.: queda de árvore em via pública exigindo providências).
- Ato da Administração sob direito privado: quando o Estado atua como particular (ex.: contrato regido predominantemente por direito privado, conforme o caso).
- Atos políticos ou de governo: decisões de alta administração com conteúdo político (tema cobrado mais em teoria geral).
Requisitos (elementos) do ato administrativo
Os requisitos clássicos cobrados são: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.
- Competência: poder legal atribuído ao agente/órgão para praticar o ato. Em regra, é inderrogável e deve estar prevista em norma.
- Finalidade: objetivo público previsto em lei. É sempre vinculada ao interesse público.
- Forma: modo de exteriorização do ato (geralmente escrita), com observância de formalidades essenciais.
- Motivo: situação de fato e de direito que justifica o ato. Pode ser vinculado (quando a lei define) ou apreciado pela Administração (em atos discricionários).
- Objeto: conteúdo/efeito jurídico do ato (o que ele determina, concede, impõe, reconhece etc.).
Exemplo aplicado: um auto de infração por descumprimento de postura municipal. Competência: fiscal/autoridade competente; finalidade: proteger ordem urbana; forma: auto escrito com requisitos; motivo: constatação do fato e norma violada; objeto: imposição de sanção prevista (multa/advertência, conforme lei).
Atributos do ato administrativo
Alguns atos administrativos possuem atributos que os diferenciam de atos privados. Os mais cobrados:
- Presunção de legitimidade e veracidade: presume-se que o ato é legal e que os fatos declarados são verdadeiros, até prova em contrário. Isso facilita a atuação administrativa, mas admite contestação.
- Imperatividade: o ato impõe obrigações independentemente da concordância do particular, quando a lei autoriza (ex.: interdição administrativa).
- Autoexecutoriedade: possibilidade de execução direta pela Administração, sem ordem judicial, quando a lei autoriza ou quando houver urgência. Nem todo ato é autoexecutório.
- Tipicidade: o ato deve corresponder a tipos previstos em lei (não se inventa “novo” ato com efeitos não previstos).
Classificação dos atos administrativos (o que mais cai)
Quanto ao conteúdo: normativos, ordinatórios, negociais, enunciativos e punitivos
- Normativos: estabelecem regras gerais (regulamentos, instruções).
- Ordinatórios: organizam o funcionamento interno (ordens de serviço).
- Negociais: dependem de requerimento e geram situação individual (licenças, autorizações, permissões, conforme regime).
- Enunciativos: certificam ou atestam situação (certidões, atestados, pareceres quando apenas opinativos).
- Punitivos: aplicam sanções (multas administrativas, suspensões, interdições, conforme lei).
Quanto à formação: simples, composto e complexo
- Simples: vontade de um único órgão.
- Composto: um ato principal depende de outro ato acessório (ex.: aprovação/visto).
- Complexo: depende da manifestação de vontade de dois ou mais órgãos para formar um único ato.
Validade, anulação e revogação
Questões costumam cobrar a diferença entre anular e revogar.
- Anulação: desfaz o ato por ilegalidade. Pode ser feita pela própria Administração (autotutela) e também pelo Judiciário. Em regra, produz efeitos retroativos (ex tunc), respeitando situações protegidas conforme o caso.
- Revogação: desfaz o ato por conveniência e oportunidade (mérito administrativo). Só a Administração revoga e, em regra, produz efeitos prospectivos (ex nunc). Não cabe revogar ato vinculado quanto ao mérito.
Exemplo prático: se uma autorização foi concedida sem cumprir requisito legal, o caminho é anulação. Se foi concedida legalmente, mas deixou de ser conveniente por mudança de política pública dentro da lei, pode haver revogação (observados direitos e indenização quando cabível).
Motivação: quando é exigida e como escrever
Motivação é a exposição dos fundamentos de fato e de direito. Mesmo quando não for formalmente exigida em todos os casos, é boa prática e frequentemente necessária para permitir controle e transparência, especialmente em atos restritivos ou sancionatórios.
Checklist prático de motivação (modelo mental para prova e prática)
- Base legal: cite a norma aplicável (lei/decreto/regulamento).
- Fatos: descreva o que foi constatado, com data, local e circunstâncias relevantes.
- Nexo: conecte fatos à norma (por que aquilo viola/autoriza).
- Medida: indique o que foi determinado (objeto) e por quê.
- Proporcionalidade: justifique adequação e necessidade, quando houver restrição/sanção.
Passo a passo prático: como identificar se um ato é válido (roteiro de prova e de caso concreto)
Use este roteiro para analisar qualquer situação narrada em questão:
1) Identifique o ato e seus efeitos
- O que a Administração fez? (multou, interditou, concedeu, negou, determinou)
- Qual efeito jurídico foi produzido? (sanção, autorização, obrigação, reconhecimento)
2) Verifique a competência
- Quem praticou o ato tinha atribuição legal?
- Houve delegação/avocação válida (se mencionada)?
3) Confirme a finalidade pública
- O ato busca o interesse público previsto na norma?
- Há indícios de perseguição, favorecimento ou finalidade estranha? (desvio)
4) Analise a forma e formalidades essenciais
- O ato exigia forma escrita, publicação, notificação, assinatura, número de processo?
- Faltou formalidade essencial que comprometa defesa/controle?
5) Cheque motivo e objeto
- Os fatos ocorreram e foram corretamente enquadrados na norma?
- O conteúdo do ato é permitido pela lei e é proporcional?
6) Conclusão técnica (sem “encerrar” o tema): anula, revoga ou mantém
- Se há ilegalidade: tendência é anulação.
- Se é legal, mas inconveniente: possibilidade de revogação (Administração).
- Se é legal e conveniente: manutenção.
Passo a passo prático: elaboração de um ato punitivo administrativo (ex.: auto/decisão sancionatória)
Este roteiro é útil para entender o que a banca espera quando descreve um procedimento sancionador.
1) Base normativa e tipificação
- Identifique a norma que prevê a infração e a sanção.
- Confirme se a conduta se encaixa no tipo previsto (tipicidade).
2) Coleta e registro de evidências
- Relate fatos observáveis: local, data, identificação, circunstâncias.
- Registre elementos objetivos (documentos, fotos, testemunhos, quando cabível).
3) Lavratura do instrumento (auto/relatório/termo)
- Preencha requisitos formais: identificação do autuado, descrição do fato, enquadramento legal, assinatura/identificação do agente.
- Evite termos vagos; descreva condutas e circunstâncias.
4) Notificação e oportunidade de defesa
- Garanta ciência ao interessado e prazo para manifestação, conforme norma.
- Assegure contraditório e ampla defesa quando exigidos.
5) Decisão motivada
- Enfrente os argumentos da defesa.
- Indique fundamentos de fato e de direito.
- Escolha a sanção dentro dos limites legais e justifique proporcionalidade.
6) Comunicação e execução
- Comunique a decisão e informe recursos cabíveis.
- Execute a sanção conforme rito (cobrança, interdição, medidas administrativas), observando limites e eventual necessidade de autorização específica.
Exemplos de cobrança em prova (como a banca costuma “disfarçar” o tema)
- “A Administração pode revogar ato ilegal?” Não: ato ilegal se anula; revogação é por mérito.
- “Todo ato administrativo é autoexecutório?” Não: autoexecutoriedade depende de previsão legal ou urgência.
- “Ato discricionário não pode ser controlado pelo Judiciário?” Pode ser controlado quanto à legalidade (competência, finalidade, forma, motivo e objeto dentro dos limites), mas não quanto ao mérito legítimo.
- “Presunção de legitimidade impede contestação?” Não: é relativa; admite prova em contrário.
- “Desvio de finalidade é vício de qual elemento?” Finalidade.
Quadro-resumo (para memorização rápida)
Poderes: vinculado/discricionário; hierárquico; disciplinar; regulamentar; polícia. Abuso: excesso de poder (competência/meios) e desvio de finalidade (finalidade). Ato administrativo: competência, finalidade, forma, motivo, objeto. Atributos: presunção de legitimidade/veracidade, imperatividade, autoexecutoriedade (nem sempre), tipicidade. Controle: anulação (ilegalidade) x revogação (mérito).
