Auditoria no Setor Público e conformidade na Administração do Judiciário

Auditoria no setor público no Judiciário: conformidade e operacional

No contexto do Poder Judiciário, a auditoria no setor público se materializa, em grande parte, como auditoria de conformidade e auditoria operacional. Ambas apoiam a governança e o controle, verificando se a gestão atende às normas e se os recursos públicos são aplicados com resultados, sem desperdícios e com integridade.

Conceitos essenciais: conformidade x operacional

Auditoria de conformidade avalia se atos e fatos de gestão estão em conformidade com leis, regulamentos, normas internas, contratos e demais critérios aplicáveis. No Judiciário, isso costuma envolver: contratações, execução contratual, pagamentos, concessão de diárias, suprimentos de fundos, gestão patrimonial e folha de pagamento.

Auditoria operacional avalia desempenho e qualidade da gestão, com foco em economicidade (menor custo para um padrão de qualidade), eficiência (relação entre insumos e produtos), eficácia (atingimento de objetivos) e, quando aplicável, efetividade (impacto). No Judiciário, exemplos típicos: tempo de tramitação de processos administrativos, gestão de contratos de terceirização, consumo de energia, manutenção predial, logística e atendimento ao jurisdicionado.

Legalidade, legitimidade e economicidade na auditoria

• Legalidade: aderência às normas (leis, decretos, resoluções, instruções normativas, regulamentos internos, edital/termo de referência, contrato). Exemplo: pagamento somente após liquidação regular e evidências de recebimento do objeto.
• Legitimidade: aderência ao interesse público e à finalidade do ato, com razoabilidade, impessoalidade e motivação adequada. Exemplo: justificar tecnicamente a necessidade da contratação e a escolha da solução, evitando especificações direcionadas.
• Economicidade: obtenção do melhor resultado ao menor custo total, considerando ciclo de vida, riscos e qualidade. Exemplo: comparar preços com fontes idôneas, avaliar custos indiretos (manutenção, reposição, consumo) e evitar aquisições superdimensionadas.

Estrutura de achados: critério, condição, causa, efeito e recomendações

O achado de auditoria é a unidade básica do relatório. Para ser útil e defensável, deve ser estruturado de forma lógica e sustentado por evidências suficientes, adequadas e relevantes.

1) Critério

É o padrão de comparação: norma, cláusula contratual, política interna, boas práticas ou parâmetro técnico. Deve ser específico e citável.

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• Exemplo de critério: exigência de pesquisa de preços com metodologia definida em norma interna; cláusula contratual que condiciona pagamento à apresentação de relatório de execução; regra de segregação de funções no fluxo de despesa.

2) Condição

É o que foi encontrado na prática (situação observada), descrito de forma objetiva, com evidências.

• Exemplo de condição: processo sem mapa comparativo de preços; termo de recebimento definitivo ausente; atesto realizado por servidor sem designação formal.

3) Causa

É o motivo que explica a condição (falha de controle, desconhecimento, desenho inadequado do processo, sistemas, capacitação, cultura, sobrecarga, ausência de normatização).

• Exemplo de causa: inexistência de checklist obrigatório; falta de treinamento; sistema que permite pagamento sem anexos mínimos; ausência de matriz de responsabilidades.

4) Efeito (ou risco/impacto)

É a consequência real ou potencial: dano ao erário, pagamento indevido, sobrepreço, atraso, risco de responsabilização, fragilidade de transparência e rastreabilidade, perda de qualidade do serviço.

• Exemplo de efeito: risco de pagamento por serviço não executado; aumento de custo por aditivos evitáveis; questionamentos por órgão de controle; baixa confiabilidade das informações do processo.

5) Recomendações

Devem ser objetivas, viáveis, mensuráveis quando possível, endereçadas ao responsável e com prazo sugerido. Recomendações fortes normalmente atacam a causa (controle) e não apenas o sintoma.

• Exemplo de recomendação: instituir checklist de liquidação e bloquear no sistema o pagamento sem termo de recebimento; designar formalmente fiscais e substitutos; padronizar pesquisa de preços com fontes mínimas e memória de cálculo.

Passo a passo prático: auditoria de conformidade aplicada ao processo de despesa

A seguir, um roteiro prático para auditar um processo de despesa típico no Judiciário, da contratação ao pagamento, com foco em conformidade e pontos de controle.

Passo 1: Definir escopo, objeto e unidade auditada

• Delimite o tipo de despesa (ex.: contrato de limpeza, aquisição de material de TI, manutenção predial).
• Defina período e amostra (ex.: pagamentos dos últimos 6 meses; 10 processos de pagamento; 3 aditivos).
• Identifique sistemas e fontes (processo eletrônico, sistema de compras/contratos, sistema financeiro, relatórios de fiscalização).

Passo 2: Mapear o fluxo e os controles-chave

Desenhe o fluxo mínimo do processo de despesa e marque pontos de controle.

• Planejamento da contratação: estudo técnico preliminar/justificativa, estimativa de preços, definição de requisitos.
• Seleção do fornecedor: procedimento, julgamento, habilitação, formalização do contrato/ata.
• Execução: designação de gestor/fiscal, ordens de serviço, evidências de entrega/execução.
• Liquidação: atesto, conferência de notas fiscais, verificação de conformidade fiscal e trabalhista quando aplicável, cálculo de glosas/multas.
• Pagamento: autorização, retenções tributárias, prazos, conciliações e registro.

Passo 3: Estabelecer critérios de auditoria (matriz de critérios)

Monte uma matriz simples relacionando cada etapa a critérios e evidências esperadas.

Etapa: Liquidação e pagamento
Critério: pagamento condicionado a atesto e recebimento do objeto; retenções conforme legislação; segregação de funções
Evidências: termo de recebimento/relatório do fiscal; checklist de retenções; trilha de aprovação no sistema

Passo 4: Executar testes de conformidade (documentais e analíticos)

• Teste de existência: o documento/ato existe no processo? (ex.: designação do fiscal, termo de recebimento).
• Teste de aderência: o documento atende ao critério? (ex.: pesquisa de preços com fontes adequadas e memória de cálculo).
• Teste de consistência: valores e datas batem entre contrato, medições, nota fiscal e pagamento? (ex.: quantidade, preço unitário, vigência).
• Teste de segregação: quem solicita, quem atesta, quem autoriza e quem paga são funções separadas? (verificar usuários/perfis e assinaturas).
• Teste de integridade: há trilha de auditoria e anexos completos no processo eletrônico?

Passo 5: Identificar achados e quantificar impactos quando possível

Ao encontrar não conformidades, registre evidências, descreva a condição e estime impacto financeiro ou risco (por exemplo, valor pago sem comprovação de execução, risco de glosa, risco de multa).

Passo 6: Validar com os responsáveis (contraditório gerencial)

Antes do relatório final, discuta achados com a unidade auditada para confirmar fatos, obter documentos complementares e entender causas. Registre justificativas e avalie se alteram a classificação do achado.

Passo 7: Elaborar recomendações e plano de ação

Para cada achado, proponha recomendação com responsável, prazo e evidência de implementação (o que será apresentado para comprovar que foi feito).

Comunicação de resultados: como relatar com clareza e utilidade

Relatório orientado a decisão

Um bom relatório no Judiciário deve permitir que a administração decida e corrija rapidamente. Para isso, priorize:

• Objetividade: achados escritos em linguagem direta, sem jargões desnecessários.
• Rastreabilidade: referência a documentos, páginas/IDs do processo eletrônico, datas e valores.
• Materialidade e risco: destaque o que tem maior impacto financeiro, legal ou reputacional.
• Recomendação acionável: descreva o que fazer, quem faz e como verificar.

Exemplo de redação de achado (modelo)

Critério: Pagamento deve ocorrer após liquidação regular, com evidência de recebimento do objeto.
Condição: No Processo X, Pagamento Y (R$ 48.000) foi realizado sem termo de recebimento definitivo e sem relatório do fiscal.
Causa: Ausência de checklist obrigatório e o sistema permite encaminhar pagamento sem anexos mínimos.
Efeito/Risco: Risco de pagamento por serviço não executado e fragilidade na responsabilização do contratado.
Recomendação: (1) Instituir checklist de liquidação; (2) parametrizar o sistema para bloquear pagamento sem termo/relatório; (3) capacitar fiscais e unidade financeira em 30 dias.

Monitoramento: como garantir que recomendações saiam do papel

Monitoramento é a verificação posterior da implementação e efetividade das recomendações. No setor público, é comum estruturar um ciclo de acompanhamento com evidências objetivas.

Passo a passo do monitoramento

• 1) Registrar recomendações: consolidar em planilha/sistema com responsável, prazo, evidência esperada e status.
• 2) Definir evidências de implementação: exemplo: nova norma publicada; prints de parametrização do sistema; lista de presença em capacitação; amostra de processos já com checklist.
• 3) Acompanhar prazos: alertas e reuniões curtas com responsáveis.
• 4) Testar efetividade: não basta “criar o controle”; é preciso verificar se está sendo usado e se reduziu a falha (ex.: amostrar pagamentos após a mudança).
• 5) Reclassificar pendências: implementado, implementado parcialmente, não implementado, não aplicável (com justificativa).

Caso prático: auditoria em processo de despesa (contratação ao pagamento)

Cenário: contratação de serviço de manutenção preventiva e corretiva de ar-condicionado em um tribunal, com pagamentos mensais por medição. A auditoria selecionou 6 meses de execução e 12 notas fiscais.

1) Visão do fluxo auditado

• Solicitação da unidade demandante e justificativa da necessidade.
• Estimativa de preços e definição do escopo (itens, periodicidade, SLA).
• Formalização do contrato e designação de gestor/fiscal.
• Execução mensal: ordens de serviço, relatórios técnicos, medição.
• Liquidação: atesto, conferência de documentação, retenções.
• Pagamento: autorização, registro, comprovação de quitação.

2) Testes aplicados (amostra)

• Conferência de designação formal de gestor e fiscal (titular e substituto).
• Verificação de pesquisa de preços e memória de cálculo do valor estimado.
• Comparação entre contrato, medições, notas fiscais e pagamentos (quantidades, valores, vigência).
• Checagem de evidências de execução: ordens de serviço, relatórios técnicos, assinaturas, datas.
• Revisão de retenções tributárias e documentação exigida para pagamento.
• Verificação de aplicação de penalidades/glosas por descumprimento de SLA quando previsto.

3) Não conformidades identificadas (com estrutura de achado)

Achado 1: Pagamento sem evidência suficiente de execução

Critério: Pagamento condicionado à liquidação regular, com evidências de execução (relatório do fiscal/ordens de serviço) e atesto.
Condição: Em 4 de 12 notas fiscais (total R$ 96.500), não havia relatório técnico mensal anexado; o atesto foi genérico (“serviço prestado”), sem vincular ordens de serviço.
Causa: Fiscalização sem modelo padronizado de relatório e ausência de checklist de liquidação na unidade financeira.
Efeito/Risco: Risco de pagamento por serviço não executado ou executado parcialmente; baixa rastreabilidade e dificuldade de glosa.
Recomendações: (1) Padronizar relatório mensal do fiscal com vínculo às ordens de serviço e evidências (data, local, equipamento, serviço, assinatura); (2) Implantar checklist de liquidação exigindo relatório e ordens de serviço; (3) Reprocessar a análise das 4 notas, solicitando documentação complementar e avaliando glosa quando cabível.

Achado 2: Segregação de funções inadequada no fluxo de despesa

Critério: Controles internos devem assegurar segregação entre atesto/fiscalização e autorização de pagamento, reduzindo risco de erro e fraude.
Condição: Em 3 processos, o mesmo servidor constava como fiscal do contrato e como aprovador final do pagamento no sistema.
Causa: Perfis de acesso não revisados e ausência de matriz de responsabilidades (RACI) para o processo de despesa.
Efeito/Risco: Aumento do risco de pagamento indevido e fragilidade de controle preventivo.
Recomendações: (1) Revisar perfis de acesso e impedir que fiscais sejam aprovadores finais; (2) Publicar matriz de responsabilidades do fluxo (solicita, fiscaliza/atesta, liquida, autoriza, paga); (3) Implementar revisão trimestral de acessos e funções críticas.

Achado 3: Pesquisa de preços insuficiente e risco de sobrepreço

Critério: Estimativa de preços deve ser suportada por pesquisa com fontes idôneas e memória de cálculo, permitindo avaliar compatibilidade com o mercado.
Condição: A estimativa foi baseada em apenas 1 cotação e um print de site sem identificação; não há memória de cálculo do custo mensal por equipamento.
Causa: Procedimento interno não detalha fontes mínimas e não há validação por segunda linha de controle.
Efeito/Risco: Risco de contratação com preço acima do mercado e questionamentos por órgãos de controle.
Recomendações: (1) Atualizar procedimento de pesquisa de preços definindo fontes mínimas e documentação obrigatória; (2) Exigir memória de cálculo (quantidade de equipamentos, periodicidade, preço unitário, custos indiretos); (3) Realizar revisão do preço contratado na próxima renovação/aditivo com base em pesquisa robusta.

Achado 4: Ausência de registro de aplicação de glosas/multas por descumprimento de SLA

Critério: Quando o contrato prevê SLA e penalidades, o gestor/fiscal deve registrar ocorrências e aplicar glosas/multas quando caracterizado o descumprimento.
Condição: Houve 7 chamados com atendimento fora do prazo contratual, mas não há registro de ocorrência formal nem cálculo de glosa/multa.
Causa: Falta de controle de chamados integrado à fiscalização e desconhecimento do mecanismo de penalidade.
Efeito/Risco: Pagamento integral apesar de desempenho inferior ao contratado; perda de economicidade e incentivo inadequado ao fornecedor.
Recomendações: (1) Implantar controle de chamados com data/hora de abertura e encerramento, gerando relatório mensal; (2) Treinar gestor/fiscal para cálculo e registro de glosas/multas; (3) Incluir no checklist de liquidação a verificação de SLA e eventuais glosas antes do atesto.

4) Recomendações consolidadas e plano de ação (exemplo)

Recomendação | Responsável | Prazo | Evidência
Padronizar relatório do fiscal e checklist de liquidação | Gestão de Contratos + Financeiro | 30 dias | Modelo publicado + amostra de 5 processos com anexos
Revisar perfis de acesso e segregação de funções | TI + Controle Interno | 45 dias | Relatório de perfis + regra de bloqueio no sistema
Atualizar norma de pesquisa de preços e memória de cálculo | Compras | 60 dias | Norma interna + checklist de estimativa
Implantar controle de chamados e rotina de glosas | Unidade demandante + Fiscalização | 60 dias | Relatórios mensais + registro de glosas quando aplicável

5) Como testar a efetividade após a implementação

• Amostrar pagamentos posteriores e verificar se nenhum segue sem relatório do fiscal e ordens de serviço.
• Verificar logs/perfis no sistema confirmando segregação entre fiscal e aprovador final.
• Revisar novos processos de contratação para confirmar pesquisa de preços com fontes mínimas e memória de cálculo.
• Comparar relatórios de chamados com medições e verificar se glosas/multas foram aplicadas quando cabíveis.