Analista do Seguro Social – Licitações e Contratos Administrativos na Prática do INSS

1. Planejamento da contratação (fase interna)

No INSS, licitações e contratos administrativos são instrumentos para atender necessidades das unidades (APS, Gerências-Executivas, Superintendências) com segurança jurídica, economicidade e controle. Na prática, a qualidade do planejamento define se a contratação será executável, fiscalizável e auditável.

1.1. Conceitos essenciais para o dia a dia

• Demanda: necessidade concreta (ex.: limpeza predial, vigilância, manutenção de ar-condicionado, links de dados, locação de imóvel, compra de material de expediente).
• Objeto: descrição do que será contratado, com escopo, resultados esperados e limites (o que está e o que não está incluído).
• Estudos Técnicos Preliminares (ETP): análise de alternativas e justificativas (solução, quantitativos, riscos, viabilidade).
• Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico: documento que orienta a disputa e a execução (requisitos, prazos, critérios de medição, fiscalização, sanções).
• Pesquisa de preços: estimativa do valor com fontes idôneas e metodologia registrada.
• Gestão de riscos: identificação de riscos (ex.: subdimensionamento, sobrepreço, falhas de medição, dependência de fornecedor) e controles.

1.2. Passo a passo prático do planejamento

• 1) Receber e qualificar a demanda: registrar a solicitação, verificar urgência, impacto no atendimento e se há contrato vigente/ata disponível.
• 2) Definir o objeto com precisão: escopo, unidade de medida, local de execução, horários, níveis de serviço (SLA), insumos e responsabilidades.
• 3) Elaborar o ETP: avaliar alternativas (contratar, prorrogar, aderir a ata, executar com meios próprios), estimar quantitativos e mapear riscos.
• 4) Elaborar TR/Projeto Básico: requisitos técnicos, critérios de aceitação, forma de medição/pagamento, obrigações da contratada, matriz de riscos quando aplicável, sanções e condições de reajuste/repactuação.
• 5) Pesquisa de preços: coletar cotações e/ou referências (contratações similares, painéis oficiais, atas, contratos de órgãos), justificar exclusões e consolidar memória de cálculo.
• 6) Dotação orçamentária e reserva: confirmar disponibilidade e classificar a despesa corretamente.
• 7) Minuta do edital e contrato: alinhar com o TR, prever garantias quando cabível, condições de habilitação e critérios de julgamento.
• 8) Aprovações e controles internos: validação técnica, jurídica e autorização da autoridade competente, com checklist de conformidade.

1.3. Exemplos de objetos comuns no INSS e cuidados de planejamento

• Serviços terceirizados (limpeza, recepção, vigilância): dimensionamento por área/turnos, postos, insalubridade/periculosidade quando aplicável, controle de jornada, regras de substituição e cobertura de faltas, critérios de medição por posto/resultado.
• Manutenção predial (preventiva/corretiva): catálogo de serviços, prazos de atendimento, peças e materiais, limites de autorização, critérios de medição por OS (ordem de serviço) e evidências fotográficas.
• TI (suporte, links, equipamentos): requisitos de disponibilidade, níveis de serviço, penalidades por indisponibilidade, inventário, segurança da informação, homologação e aceite técnico.
• Locações: justificativa de necessidade, avaliação de mercado, condições do imóvel, acessibilidade, segurança, responsabilidades por manutenção, reajuste e garantias.
• Materiais (expediente, consumo, mobiliário): especificações sem direcionamento, padronização, amostras quando necessário, critérios de recebimento e inspeção.

2. Modalidades e procedimentos licitatórios aplicados na prática

O procedimento licitatório organiza a competição e a seleção da proposta mais vantajosa, conforme o objeto e o valor/complexidade. Na rotina administrativa, o ponto crítico é escolher o rito adequado e documentar a motivação.

2.1. Escolha do procedimento: roteiro de decisão

• 1) Há solução já disponível por ata/registro de preços? Avaliar adesão/participação, vantajosidade e compatibilidade do objeto.
• 2) O objeto é comum e padronizável? Em geral, favorece pregão/competição por menor preço/maior desconto, com especificações objetivas.
• 3) O objeto exige técnica especializada com julgamento qualitativo? Considerar critérios que ponderem técnica e preço, com parâmetros mensuráveis no edital.
• 4) Há hipótese legal de contratação direta? Verificar dispensa ou inexigibilidade e instruir o processo com justificativas e pesquisa de preços.

2.2. Etapas típicas do procedimento competitivo (visão operacional)

• Fase preparatória: ETP, TR, pesquisa de preços, minuta, pareceres e autorização.
• Divulgação: publicação do aviso e disponibilização do edital e anexos.
• Recebimento de propostas/lances: disputa conforme o rito.
• Julgamento: aplicação do critério previsto (menor preço, maior desconto, técnica e preço etc.).
• Habilitação: verificação de documentos e condições de habilitação do vencedor.
• Recursos: prazos e decisões motivadas.
• Adjudicação e homologação: formalização do resultado e autorização para contratar.
• Assinatura do contrato/ata e emissão de empenho: início da execução conforme ordem de serviço/fornecimento.

3. Critérios de julgamento e como evitar erros frequentes

O critério de julgamento define como a Administração escolherá a proposta vencedora. O erro mais comum é criar exigências subjetivas ou desconectadas do objeto, gerando impugnações e risco de anulação.

3.1. Critérios mais usuais e aplicações no INSS

• Menor preço: materiais de consumo, manutenção com itens padronizáveis, serviços comuns com escopo bem definido.
• Maior desconto: contratações com tabelas de referência (ex.: manutenção com tabela de serviços), quando o edital define a base de preços e disputa o desconto.
• Técnica e preço: serviços em que a qualidade técnica impacta diretamente o resultado (ex.: soluções de TI com requisitos complexos), desde que os fatores técnicos sejam objetivos e mensuráveis.
• Maior retorno econômico: quando há remuneração vinculada à economia gerada, com metodologia de medição robusta.

3.2. Padrões práticos para um julgamento defensável

• Requisitos técnicos objetivos: especificar desempenho, capacidade, compatibilidade e padrões mínimos, evitando marcas e direcionamento.
• Planilha de custos (quando aplicável): exigir estrutura coerente com o TR, com parâmetros verificáveis e regras para correção de erros.
• Critérios de aceitabilidade: definir limites de preços (máximo aceitável) e condições de exequibilidade.
• Regras de amostra/prova de conceito: quando necessárias, prever metodologia, prazos e critérios de aprovação.

4. Contratação direta: dispensa e inexigibilidade

Contratação direta não é ausência de processo: exige instrução completa, justificativas e controles equivalentes, pois o risco de questionamento é elevado. O foco é demonstrar a hipótese legal, a vantajosidade e a adequação do fornecedor.

4.1. Dispensa: quando a competição é possível, mas a lei autoriza não licitar

• Exemplos práticos: pequenas compras emergenciais de materiais essenciais; situações de emergência que demandem resposta imediata; contratações de baixo valor dentro dos limites legais; remanescentes de contrato em condições específicas.
• Passo a passo de instrução: caracterizar a hipótese legal; justificar a necessidade; detalhar o objeto; apresentar pesquisa de preços; justificar a escolha do fornecedor; demonstrar compatibilidade do preço; obter parecer e autorização; formalizar instrumento (contrato/nota de empenho/ordem de fornecimento) e designar fiscalização.

4.2. Inexigibilidade: quando a competição é inviável

• Exemplos práticos: fornecedor exclusivo comprovado; contratação de profissional/empresa de notória especialização para serviço técnico especializado, quando a singularidade do objeto e a capacidade do contratado forem justificadas.
• Pontos de atenção: comprovação documental da inviabilidade de competição; justificativa técnica robusta; pesquisa de preços compatível com o mercado; definição clara de entregáveis e critérios de aceite.

5. Gestão e fiscalização contratual no INSS

Após a assinatura, o contrato passa a exigir acompanhamento contínuo para garantir entrega, qualidade e regularidade. A fiscalização é atividade formal, com registros e evidências. Na prática, fiscalizar é medir o que foi contratado e registrar o que foi medido.

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5.1. Papéis típicos: gestor e fiscal

• Gestor do contrato: coordena a execução, consolida informações, conduz comunicações formais, propõe alterações, prorrogações e sanções, e articula áreas (técnica, orçamento, jurídico).
• Fiscal técnico: verifica qualidade e conformidade técnica (ex.: manutenção predial, TI, engenharia).
• Fiscal administrativo: verifica aspectos documentais e trabalhistas/administrativos (ex.: terceirização, notas fiscais, comprovações exigidas).
• Fiscal setorial/usuário: acompanha a execução no local, registra ocorrências e valida rotinas (ex.: APS com serviço de limpeza e recepção).

5.2. Registros essenciais (evidências mínimas)

• Diário/relatório de fiscalização: ocorrências, não conformidades, orientações e prazos de correção.
• Ordens de serviço (OS) e chamados: abertura, atendimento, prazo, solução e aceite.
• Checklists de medição: critérios do TR (postos cobertos, áreas atendidas, SLAs, itens entregues).
• Atesto: declaração formal de que o objeto foi entregue conforme contratado, vinculada à medição.
• Comunicações formais: notificações, solicitações de ajuste, aplicação de penalidades, respostas da contratada.
• Documentos de regularidade (quando aplicável): comprovações exigidas no contrato para pagamento e manutenção das condições.

5.3. Pontos de controle para evitar irregularidades

• Medição antes do pagamento: pagamento deve refletir entrega efetiva e critérios do TR, com evidências.
• Controle de escopo: evitar “serviços extras” sem cobertura contratual; quando necessário, formalizar alteração.
• Segregação de funções: quem solicita não deve ser o único a atestar; preferir validação por mais de um papel (técnico e administrativo).
• Rastreabilidade: cada atesto deve apontar qual medição, OS, checklist e evidência o sustenta.
• Gestão de prazos: vigência, prorrogação, reajuste/repactuação, garantias, e prazos de resposta a não conformidades.
• Controle de subcontratação: verificar se é permitida, em que limites, e exigir comprovações.

6. Alterações contratuais, reajuste e repactuação (visão prática)

Alterações são instrumentos para adequar o contrato ao interesse público sem perder a aderência ao objeto e sem burlar a competição. O fiscal identifica a necessidade; o gestor formaliza e submete às aprovações.

6.1. Quando uma alteração é justificável

• Quantitativa: aumento ou redução dentro dos limites legais e contratuais, com justificativa de necessidade e impacto orçamentário.
• Qualitativa: adequação técnica indispensável para atingir o resultado (ex.: ajuste de especificação por mudança normativa ou condição do prédio).
• Prazo: prorrogação quando vantajosa e permitida, com avaliação de desempenho, preços e disponibilidade orçamentária.

6.2. Reajuste e repactuação: como tratar no processo

• Reajuste: atualização do preço por índice/critério previsto, com marco temporal e memória de cálculo.
• Repactuação: comum em serviços contínuos com dedicação de mão de obra (terceirização), baseada na variação efetiva dos custos, com planilhas, comprovações e análise técnica.
• Boas práticas: controlar datas-base, exigir documentação completa, registrar análise comparativa e impacto no orçamento.

7. Sanções e extinção do contrato

Sanções são respostas proporcionais a descumprimentos, aplicadas com motivação e registro. Extinção ocorre quando o contrato se encerra por término, rescisão ou outras hipóteses previstas, sempre com formalização e apuração de responsabilidades quando necessário.

7.1. Situações típicas que geram sanções

• Atraso: descumprimento de prazos de entrega/atendimento (ex.: manutenção não atende SLA).
• Inexecução parcial: entrega incompleta, posto descoberto, qualidade abaixo do mínimo.
• Inexecução total: abandono, recusa em executar, falhas reiteradas sem correção.

7.2. Passo a passo para instruir sanção (fluxo operacional)

• 1) Registrar a ocorrência: relatório do fiscal com evidências (OS, fotos, logs, checklists).
• 2) Notificar a contratada: apontar fatos, cláusulas violadas e prazo para correção/manifestação.
• 3) Analisar defesa: avaliar justificativas e provas, com parecer técnico quando necessário.
• 4) Decidir e formalizar: decisão motivada, aplicação da sanção prevista e registro no processo.
• 5) Monitorar efeitos: correção do serviço, glosas, reequilíbrio de execução, ou encaminhamento para rescisão se persistir.

7.3. Extinção e encerramento com checklist de conformidade

• Encerramento por término: verificar entregas finais, pendências, garantias, devolução de bens/chaves, inventários e termo de recebimento/encerramento.
• Rescisão: instruir com histórico de ocorrências, tentativas de correção, impactos no serviço e plano de continuidade (ex.: contratação emergencial ou remanejamento).
• Liquidação final: conferir medições, glosas, retenções e obrigações acessórias antes do pagamento final.

8. Caso prático: contratação de manutenção predial preventiva e corretiva para uma APS

Cenário: uma Agência da Previdência Social apresenta falhas recorrentes em ar-condicionado, iluminação e pequenos reparos (hidráulica e civil). Há impacto no atendimento ao público e risco de interrupções. A unidade decide contratar serviço contínuo de manutenção predial com atendimento por demanda (OS) e rotinas preventivas.

8.1. Estrutura do objeto (exemplo de desenho contratual)

• Escopo: manutenção preventiva mensal (checklist) + corretiva sob demanda (OS), com prazos máximos por criticidade.
• Unidade de medição: (a) parcela fixa mensal para preventivas e disponibilidade; (b) parcela variável por serviços executados conforme tabela de itens, com disputa por maior desconto sobre tabela de referência definida no edital.
• SLA: prazos de atendimento (ex.: emergência em 2h, alta prioridade em 24h, baixa em 72h), com penalidades por descumprimento.
• Critérios de aceite: evidência fotográfica antes/depois, relatório técnico, teste de funcionamento, assinatura do fiscal setorial.
• Riscos mapeados: sobrepreço em itens, execução sem autorização, baixa qualidade de peças, medições sem evidência, demanda artificial.

8.2. Passo a passo do processo (do pedido ao início da execução)

• 1) Abertura da demanda: memorando/solicitação com justificativa (impacto no atendimento), histórico de falhas e estimativa de volume de chamados.
• 2) ETP: comparar alternativas (contrato próprio, adesão a ata, contratação por item, contratação por desempenho), definir modelo de medição e SLAs, estimar custos e riscos.
• 3) TR: detalhar catálogo de serviços, tabela de referência, regras de autorização de OS, limites de alçada, exigência de ART/RT quando aplicável, e critérios de qualidade.
• 4) Pesquisa de preços: contratos similares e referências de mercado, justificando a tabela adotada e o desconto como fator competitivo.
• 5) Edital e julgamento: critério maior desconto sobre tabela; habilitação técnica compatível; regras de exequibilidade.
• 6) Assinatura e kick-off: reunião inicial com contratada, alinhamento de canais de chamados, prazos, modelo de relatórios e rotina de medição.

8.3. Matriz de responsabilidades (RACI) do fiscal do contrato

Atividade / Entregável                                   R (Responsável)        A (Aprova)             C (Consulta)                 I (Informa)  1. Abrir OS (chamado) e classificar criticidade          Fiscal setorial         Gestor do contrato      Área técnica (se houver)     Contratada  2. Autorizar execução (quando exigir autorização prévia)  Gestor do contrato       Autoridade competente   Fiscal técnico               Contratada  3. Acompanhar execução in loco                              Fiscal técnico          Gestor do contrato      Fiscal setorial              Unidade usuária  4. Verificar evidências (fotos, relatório, testes)          Fiscal técnico          Gestor do contrato      Fiscal setorial              Contratada  5. Medição mensal (parcela fixa + variável)                 Fiscal administrativo    Gestor do contrato      Fiscal técnico                Setor financeiro  6. Atesto para pagamento                                      Gestor do contrato       Ordenador de despesa    Fiscal técnico/administrativo Contratada  7. Notificação por não conformidade                          Gestor do contrato       Autoridade competente   Fiscal técnico                Contratada  8. Aplicação de glosa/penalidade                              Gestor do contrato       Autoridade competente   Jurídico/controle interno     Setor financeiro

8.4. Registros essenciais do caso (modelo de pasta de fiscalização)

• Plano de fiscalização: como medir, periodicidade, checklists, SLAs e responsáveis.
• Cadastro de ativos: lista de equipamentos e ambientes (ex.: quantidade de aparelhos de ar-condicionado, quadros elétricos, banheiros), com localização e estado inicial.
• Livro/relatório de ocorrências: registro cronológico de falhas, prazos e providências.
• Controle de OS: número, data/hora, criticidade, autorização, execução, materiais, custo, evidências e aceite.
• Checklists preventivos: itens verificados, conformidades e recomendações.
• Medição e memória de cálculo: planilha com itens executados, descontos aplicados, glosas e justificativas.
• Comunicações formais: notificações, respostas, reuniões e atas.

8.5. Pontos de controle para evitar irregularidades (aplicados ao caso)

• Controle de autorização: nenhum serviço variável executado sem OS autorizada e registrada; definir limite de valor por OS e quem aprova.
• Evidência obrigatória: fotos antes/depois e relatório técnico para cada OS; sem evidência, sem medição.
• Segregação na medição: fiscal técnico valida execução; fiscal administrativo confere documentação e planilhas; gestor consolida e atesta.
• Glosa padronizada: regras claras para desconto por atraso de SLA, serviço incompleto ou retrabalho.
• Auditoria de amostragem: revisão mensal de um conjunto de OS (ex.: 10%) para conferir coerência entre chamado, execução e cobrança.
• Controle de materiais: exigir especificação mínima e comprovação quando o contrato prever fornecimento; evitar substituições sem equivalência.
• Gestão de reincidência: se o mesmo defeito reaparece, abrir não conformidade, exigir análise de causa e plano de ação.

8.6. Exemplo de checklist de medição mensal (trecho)

1) Parcela fixa (preventiva/disponibilidade)  - Checklists preventivos entregues no mês? ( ) Sim ( ) Não  - Percentual de itens preventivos executados: ____%  - Houve descumprimento de rotina? ( ) Não ( ) Sim → glosa: R$ ____  2) Parcela variável (OS)  - Total de OS abertas: ____  - OS com evidência completa (foto/relatório/teste): ____  - OS com atraso de SLA: ____ → glosa conforme cláusula: R$ ____  - Itens cobrados conferem com tabela e desconto? ( ) Sim ( ) Não  3) Conformidade geral  - Pendências do mês anterior sanadas? ( ) Sim ( ) Não  - Recomendações do fiscal técnico registradas e respondidas? ( ) Sim ( ) Não